Sentenza n. 334/2026 - Catania, Sezione 5

Esito

La controversia

I due ricorsi, riuniti per connessione oggettiva e soggettiva, contestavano l’aggiudicazione della procedura in favore di Lartotecnica s.r.l. Ferrero Med, quarta classificata, deduceva l’inattendibilità e l’insostenibilità dell’offerta dell’aggiudicataria, lamentando in particolare la sottostima dei costi della manodopera, l’impiego di un numero di lavoratori e di ore inferiore a quello indicato nella lex specialis, l’omessa o insufficiente valorizzazione del tecnico ortopedico, del call center, delle sedi, dei capannoni e degli automezzi, l’esiguità dell’utile, l’applicazione di un CCNL diverso da quello indicato dalla stazione appaltante senza dichiarazione di equivalenza e la violazione della clausola sociale. Contestava inoltre le offerte di Antares, seconda classificata, e Rivem, terza classificata, deducendone l’insostenibilità economica, la violazione della clausola sociale, la mancata prova della disponibilità di una sede operativa, l’omessa dichiarazione di equivalenza del CCNL e, per Rivem, l’incerta disponibilità del tecnico ortopedico. Antares, seconda classificata, deduceva autonomamente l’illegittimità dell’aggiudicazione per incompetenza della Commissione nella verifica di anomalia, spettante al RUP, nonché per difetto di istruttoria e motivazione, erroneità dei calcoli della manodopera e complessiva inattendibilità dell’offerta di Lartotecnica. L’Amministrazione eccepiva la tardività dei ricorsi e ne sosteneva l’infondatezza nel merito.

La decisione

Il TAR ha riunito i ricorsi e ha respinto l’eccezione di tardività, ritenendo che, quando il ricorso dipende dalla conoscenza di documenti ottenuti mediante accesso, inclusi gli atti della verifica di anomalia e le giustificazioni dell’aggiudicatario, il termine di impugnazione decorra dall’ostensione degli atti richiesti. Nel merito, ha respinto entrambi i ricorsi. Quanto al ricorso di Ferrero Med, il Collegio ha rilevato che la ricorrente, quarta classificata, avrebbe dovuto superare la prova di resistenza dimostrando l’illegittimità delle offerte di tutte le concorrenti collocate in posizione superiore; l’infondatezza delle censure contro Lartotecnica rendeva già superfluo l’esame delle censure contro le altre concorrenti. In ogni caso, le contestazioni contro Lartotecnica sono state ritenute infondate. La verifica di anomalia ha natura globale e sintetica e il giudice non può procedere a una autonoma verifica delle singole voci, salvo manifesta e macroscopica erroneità, irragionevolezza o travisamento. Le economie di scala derivanti dalla gestione contemporanea di più appalti, l’ammortamento dei costi di struttura, l’automazione dei processi e l’organizzazione in cloud sono state ritenute giustificazioni ragionevoli del minor impiego di manodopera e dei costi ridotti. Lo scostamento dalle tabelle ministeriali è stato ritenuto ammissibile, poiché tali tabelle costituiscono parametri di riferimento e non valori inderogabili, fermi restando i trattamenti salariali minimi. L’applicazione di un CCNL diverso da quello indicato nella lex specialis non determina di per sé l’illegittimità dell’offerta, se il contratto applicato assicura tutele sostanzialmente equivalenti e riguarda mansioni comparabili; nel caso concreto la ricorrente non aveva indicato elementi concreti di non equivalenza. La clausola sociale non impone l’assorbimento integrale e automatico di tutto il personale uscente, dovendo essere bilanciata con la libertà organizzativa dell’impresa subentrante. L’utile ridotto non costituisce, da solo, indice di anomalia. La disponibilità della sede operativa è stata qualificata come requisito da dimostrare in fase esecutiva, sicché la sua mancata indicazione nell’offerta non ne comportava l’incompletezza. Le censure di Antares sull’incompetenza della Commissione sono state respinte, poiché l’art. 93 del d.lgs. 36/2023 prevede il supporto della Commissione nella verifica di anomalia e, comunque, il giudizio favorevole era stato espresso anche dal Presidente della Commissione, che rivestiva altresì la qualifica di RUP. Sono state ritenute infondate anche le contestazioni sui calcoli della manodopera e sulla violazione della clausola sociale. Entrambi i ricorsi sono stati quindi rigettati; le spese sono state integralmente compensate per la peculiarità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 29 c.p.a.

  Il termine per impugnare gli atti della gara decorre, quando le censure dipendono dalla conoscenza di documenti ottenuti mediante accesso, dall’ostensione degli atti richiesti.

• art. 116 c.p.a.

  Il giudizio instaurato per ottenere l’accesso agli atti di gara può incidere sulla decorrenza del termine per impugnare gli atti conosciuti solo mediante ostensione.

• art. 108 d.lgs. 36/2023

  La gara era aggiudicata secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, individuata sulla base del miglior rapporto qualità-prezzo.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  La verifica dell’anomalia consente alla stazione appaltante di richiedere chiarimenti e giustificazioni sull’offerta; il relativo giudizio ha natura globale e sintetica.

• art. 93 d.lgs. 36/2023

  La Commissione giudicatrice può svolgere una funzione di supporto nel procedimento di verifica dell’anomalia; nel caso concreto non è stato ravvisato un vizio di incompetenza, anche perché il Presidente della Commissione era il RUP.

• art. 57 d.lgs. 36/2023

  La clausola sociale deve essere applicata in modo non rigido, conciliando la tutela occupazionale con la libertà dell’impresa subentrante di organizzare il servizio secondo le proprie esigenze produttive.

• art. 41 Cost.

  La libertà di iniziativa economica e di organizzazione imprenditoriale impedisce di interpretare la clausola sociale come obbligo automatico di assorbimento integrale del personale uscente.

• artt. 121 e 122 c.p.a.

  Le domande di inefficacia del contratto e di subentro presuppongono l’accoglimento delle censure contro l’aggiudicazione; il rigetto dei ricorsi esclude tali conseguenze.

• artt. 30 e 124 c.p.a.

  Le domande risarcitorie collegate all’illegittima aggiudicazione sono state respinte in conseguenza dell’infondatezza delle impugnazioni principali.

Massime di principio

• Nelle gare pubbliche, la verifica dell’anomalia deve avere carattere globale e sintetico e mira ad accertare la complessiva serietà e affidabilità dell’offerta; il giudice amministrativo può sindacarla soltanto per manifesta e macroscopica erroneità, irragionevolezza, illogicità, inadeguatezza dell’istruttoria o travisamento dei fatti, senza sostituire la propria valutazione a quella della stazione appaltante sulle singole voci di costo.
• Lo scostamento dell’offerta dai valori delle tabelle ministeriali sul costo medio orario del lavoro non determina automaticamente l’anomalia, poiché tali valori costituiscono parametri di riferimento e non soglie inderogabili; lo scostamento può essere giustificato da specifiche condizioni organizzative ed economie aziendali, ferma restando l’osservanza dei trattamenti salariali minimi inderogabili.
• L’operatore economico può applicare un CCNL diverso da quello indicato dalla stazione appaltante, purché il contratto applicato assicuri tutele economiche e normative sostanzialmente equivalenti e riguardi mansioni comparabili; la mera difformità formale dal CCNL indicato non è sufficiente a rendere illegittima l’offerta in assenza di concreti elementi di non equivalenza.
• La clausola sociale negli appalti pubblici non impone l’assorbimento integrale e automatico di tutto il personale del gestore uscente, dovendo essere interpretata in modo elastico e bilanciata con la libertà dell’impresa subentrante di organizzare autonomamente mezzi e risorse per l’esecuzione efficiente del servizio.
• Un utile esiguo non costituisce, di per sé, indice di inattendibilità dell’offerta: la sua rilevanza deve essere valutata nel quadro complessivo della serietà e sostenibilità dell’offerta, potendo l’aggiudicazione produrre anche vantaggi non immediatamente riconducibili al margine economico.
• Il concorrente collocato dalla terza posizione in poi deve superare la prova di resistenza dimostrando l’illegittimità delle offerte di tutte le imprese che lo precedono, salvo che deduca un vizio capace di travolgere l’intera procedura; se una sola delle offerte superiori risulta legittima, il ricorrente non può conseguire l’aggiudicazione e difetta di interesse alle ulteriori censure.

Come è indicizzato