Sentenza n. 6729/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Gli appellanti hanno contestato gli atti con cui le Regioni Lombardia e Piemonte, ai sensi dell'intesa interregionale recepita dalla normativa regionale, hanno dichiarato la decadenza del presidente, sciolto gli organi del consorzio e nominato un commissario straordinario. Il primo motivo deduceva incompetenza e carenza di potere, violazione della normativa costituzionale, statale e regionale, nonché travisamento, sviamento, contraddittorietà, illogicità e irragionevolezza, sostenendo che il consorzio avesse natura essenzialmente privata e che le Regioni non potessero esercitare i poteri di vigilanza e commissariamento. Il secondo motivo contestava l'effettiva esistenza del concerto tra le due Regioni, rilevando che il Piemonte si sarebbe limitato ad aderire alla procedura avviata dalla Lombardia e che sarebbe stata utilizzata la procedura preliminare di acquisizione di informazioni prevista dall'art. 8, comma 2, dell'Intesa anziché quella di commissariamento prevista dal comma 5. Il terzo motivo contestava la sussistenza dei presupposti sostanziali del commissariamento: secondo gli appellanti, la sola mancata approvazione del bilancio 2023 avrebbe potuto giustificare, al più, la nomina di un commissario ad acta ai sensi dell'art. 8, comma 10, dell'Intesa; le perdite sarebbero state riconducibili a eventi straordinari, le dimissioni del collegio dei revisori avrebbero impedito l'approvazione del bilancio e non vi sarebbe stata una condotta non collaborativa degli organi consortili. È stata inoltre chiesta la rimessione alla Corte costituzionale della questione di legittimità della legge regionale lombarda di ratifica dell'Intesa.

La decisione

L'appello è stato respinto e la sentenza del TAR Piemonte è stata confermata. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che il consorzio presenti una natura funzionalmente plurima: privatistica quale consorzio di miglioramento fondiario e pubblicistica quale consorzio di bonifica. Poiché gli organi e la governance sono unitari, è legittima la previsione di un unitario potere regionale di vigilanza e commissariamento, riferito complessivamente alle funzioni svolte dall'ente. L'Intesa interregionale e lo statuto del consorzio costituiscono idonea base per l'esercizio del potere, senza che rilevi in senso contrario la precedente giurisprudenza relativa al diverso regime degli atti interni di organizzazione e gestione o al riparto di giurisdizione. Non sono stati ravvisati profili di illegittimità costituzionale, poiché l'unitarietà degli organi giustifica l'unitarietà dei controlli e il dato pubblicistico delle funzioni di bonifica non può essere considerato recessivo. Quanto al concerto, l'art. 8 dell'Intesa consente che l'acquisizione preliminare di informazioni prevista dal comma 2 costituisca la fase istruttoria del procedimento di commissariamento disciplinato dal comma 5. Il concerto non richiede identità delle ricostruzioni giuridiche iniziali, ma una convergenza sulla sussistenza dei presupposti del commissariamento. Nel caso concreto la Regione Piemonte ha partecipato autonomamente alle fasi di avvio, istruttoria e conclusione, formulando una propria valutazione convergente con quella lombarda; anche una mera adesione all'istruttoria dell'altra amministrazione potrebbe, in astratto, integrare il concerto. Quanto ai presupposti sostanziali, il commissariamento non è stato fondato sulla sola mancata approvazione del bilancio 2023, ma sul quadro complessivo composto dalla persistente e crescente gestione in perdita, dal ricorso reiterato a contributi dei consorziati e a fondi patrimoniali per il ripianamento, dalla mancata approvazione del bilancio, dal mancato appostamento di poste contabili e dalle difficoltà operative dell'organo di controllo e nella trasmissione della documentazione. Tali elementi integrano gravi irregolarità amministrative e contabili idonee a compromettere il perseguimento delle finalità istituzionali e giustificano il commissariamento straordinario ex art. 8, comma 5, anziché il solo commissario ad acta per l'approvazione del bilancio. Le contestazioni sull'autenticità e sulla tenuta dei verbali del collegio dei revisori sono state ritenute non provate e generiche. Le eventuali responsabilità dei revisori riguardano un distinto giudizio risarcitorio e non incidono, in assenza di prova contraria, sulla legittimità oggettiva della misura tutoria. È stata inoltre riconosciuta la rimessione in termini per il deposito tardivo delle memorie delle parti appellate, in ragione dell'incertezza giurisprudenziale sull'errore scusabile e dell'assenza di concreta lesione del diritto di difesa. Le spese del grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 73 d.P.R. 616/1977

  Costituisce la base normativa dell'intesa tra le Regioni in materia di vigilanza e poteri sostitutivi sul consorzio.

• art. 8, commi 2, 5, 6 e 10, dell'Intesa interregionale

  “In caso di accertata inefficienza e inattività nello svolgimento dei compiti consortili ovvero nell'esercizio o nella manutenzione delle opere, di gravi violazioni di legge, di regolamenti, dello statuto consortile e delle direttive regionali o di gravi irregolarità amministrative e contabili che compromettano il conseguimento delle finalità istituzionali del Consorzio, le Giunte regionali della Lombardia e del Piemonte dispongono, di concerto, la decadenza del Presidente e lo scioglimento”

  Il comma 2 disciplina l'acquisizione preliminare di informazioni, che può precedere il procedimento di commissariamento del comma 5; il comma 5 consente il commissariamento straordinario quando le irregolarità incidono sulla capacità dell'ente di perseguire le finalità istituzionali; il comma 10 riguarda invece l'intervento sostitutivo limitato alla mancata approvazione del bilancio.

• l.r. Lombardia 13/2017

  Ratifica l'intesa interregionale e concorre a costituire la base normativa dei poteri regionali di vigilanza e commissariamento.

• artt. 862 e 863 c.c.

  Sono richiamati per la qualificazione delle funzioni e della natura pubblicistica dei consorzi di bonifica, distinta dalla natura privatistica dei consorzi di miglioramento fondiario.

• l.r. Lombardia 31/2008, art. 78, commi 7-bis e 7-ter

  È richiamata quale base dell'assorbimento del Consorzio di bonifica Valle del Ticino e dell'assunzione delle relative funzioni da parte del consorzio interessato.

• art. 14, comma 5, d.lgs. 175/2016

  È utilizzato come riferimento sistematico per evidenziare la rilevanza delle perdite reiterate e dell'utilizzo di riserve per il ripianamento delle perdite.

• art. 55, comma 5, dello Statuto del consorzio

  “Qualora il Collegio dei Revisori accerti gravi irregolarità dovrà chiedere al Presidente del Consorzio l'immediata convocazione del Consiglio d'Amministrazione”

  È richiamato per valutare la rilevanza delle contestazioni formulate dal collegio dei revisori e la mancata collaborazione degli organi amministrativi.

• art. 4, comma 4, Allegato 2 al c.p.a.

  La violazione del termine orario per il deposito delle memorie non ha comportato l'esclusione degli atti, essendo stata riconosciuta la rimessione in termini per errore scusabile derivante da incertezza giurisprudenziale e in assenza di concreta lesione del diritto di difesa.

• art. 23 l. 87/1953

  È stato invocato dagli appellanti per chiedere la rimessione alla Corte costituzionale della questione relativa alla legge regionale di ratifica dell'Intesa; la richiesta non è stata accolta, non ravvisandosi profili di illegittimità costituzionale.

Massime di principio

• La qualificazione di un soggetto come ente pubblico può essere funzionale e relativa allo specifico istituto applicato: il medesimo soggetto può essere privatistico per alcuni profili e pubblicistico per altri, in ragione delle funzioni concretamente esercitate e della ratio della disciplina.
• Quando un consorzio svolge contemporaneamente funzioni privatistiche di miglioramento fondiario e funzioni pubblicistiche di bonifica attraverso organi e governance unitari, è legittima la previsione di un unitario potere regionale di vigilanza e commissariamento sugli organi complessivi dell'ente.
• Nel procedimento di commissariamento, l'acquisizione preliminare di documenti, informazioni e chiarimenti può costituire la fase istruttoria prevista prima delle contestazioni e della decisione finale, senza che sia necessario un autonomo e distinto avvio procedimentale per il commissariamento.
• Il concerto tra amministrazioni non richiede identità delle ricostruzioni giuridiche o delle motivazioni iniziali, essendo sufficiente la partecipazione procedimentale prevista dalla disciplina e la convergenza finale sulla sussistenza dei presupposti del provvedimento condiviso.
• La reiterata gestione in perdita, il continuo ricorso a contributi o riserve per ripianare i bilanci, la mancata approvazione del bilancio e le carenze nella collaborazione con gli organi di controllo possono integrare gravi irregolarità amministrative e contabili idonee a compromettere le finalità istituzionali dell'ente e a giustificare il commissariamento straordinario, anche indipendentemente dall'accertamento della responsabilità soggettiva dei singoli amministratori.

Come è indicizzato