Sentenza n. 44/2026 - Ancona, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ha impugnato la delibera con cui il Consorzio ZIPA, dopo oltre trent'anni dalle originarie assegnazioni, l'ha dichiarata decaduta dal beneficio dell'assegnazione e ha revocato le relative delibere, deducendo: travisamento ed erronea valutazione dei fatti, poiché la mancata stipula del contratto definitivo sarebbe dipesa dal Consorzio, che non avrebbe fissato la data dell'atto notarile; lesione del legittimo affidamento; carenza, incongruità e illogicità della motivazione, per omessa comparazione tra l'interesse pubblico e la posizione privata consolidata; violazione dell'art. 1337 c.c. e responsabilità precontrattuale; violazione del regolamento consortile, che imponeva di indicare la data di stipula del contratto definitivo, nonché dei principi di lealtà, legalità e trasparenza della carta dei valori; violazione dell'art. 21-quinquies l. 241/1990, per mancato riconoscimento dell'indennizzo conseguente alla revoca. La ricorrente aveva inoltre chiesto il trasferimento giudiziale del lotto ex art. 2932 c.c., il risarcimento del danno da attività amministrativa illegittima e, in subordine, l'indennizzo e la restituzione del prezzo versato. Il Consorzio ha eccepito il difetto di giurisdizione e ha sostenuto che il mancato perfezionamento della cessione fosse imputabile alla società, che avrebbe subordinato la stipula al trasferimento anche di un'ulteriore area, senza averne pagato il prezzo.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione di difetto di giurisdizione, riconoscendo la giurisdizione esclusiva amministrativa sulle controversie relative all'assegnazione di aree comprese in un piano di lottizzazione, ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, e lett. f), c.p.a. Ha dichiarato improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse la domanda di trasferimento ex art. 2932 c.c., espressamente abbandonata dalla ricorrente. Nel merito ha ritenuto legittima la revoca: il Consorzio aveva adeguatamente ricostruito i fatti, motivato sul lungo tempo trascorso, sull'assenza di stipula e di realizzazione dell'insediamento produttivo, sull'inattualità delle condizioni originarie e sulla natura funzionalmente vincolata delle aree, effettuando una comparazione concreta tra interesse pubblico e interesse privato. Non è stato riconosciuto il risarcimento da provvedimento illegittimo, perché la revoca è stata ritenuta legittima. È stata esclusa anche la responsabilità precontrattuale: la società non ha provato una condotta oggettivamente scorretta e colpevole del Consorzio, né tutti gli elementi del danno, e la documentazione evidenziava posizioni inconciliabili delle parti quanto alle aree e al prezzo; inoltre la ricorrente non avrebbe adottato tutti gli strumenti utili a evitare il danno. Il TAR ha tuttavia riconosciuto l'indennizzo ex art. 21-quinquies l. 241/1990, quale conseguenza della revoca legittima, commisurandolo alla somma versata per la cessione delle aree, rivalutata secondo gli indici ISTAT dalla data del pagamento sino al deposito della sentenza, con interessi legali dalla data del deposito fino all'effettivo soddisfo. Il ricorso è stato quindi accolto nei limiti dell'indennizzo; le spese sono state poste a carico del Consorzio e liquidate in euro 1.500, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a.

  Attribuisce alla giurisdizione esclusiva amministrativa le controversie relative all'assegnazione di aree comprese in piani di lottizzazione.

• art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a.

  Concorre a fondare la giurisdizione esclusiva amministrativa nella controversia concernente l'assegnazione delle aree.

• art. 2932 c.c.

  La domanda di esecuzione in forma specifica è stata dichiarata improcedibile per sopravvenuta carenza di interesse, dopo la rinuncia espressa della ricorrente.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Per sopravvenuti motivi di pubblico interesse ovvero nel caso di mutamento della situazione di fatto o di nuova valutazione dell'interesse pubblico originario, il provvedimento amministrativo ad efficacia durevole può essere revocato ... Se la revoca comporta pregiudizi in danno dei soggetti direttamente interessati, l'amministrazione ha l'obbligo di provvedere al loro indennizzo.

  La revoca è esercizio ampiamente discrezionale, sindacabile per irragionevolezza, difetti logici, violazione dell'imparzialità o travisamento istruttorio; quando è legittima e reca un pregiudizio al destinatario, impone il riconoscimento dell'indennizzo, limitato al danno emergente.

• art. 21-quinquies, comma 1-bis, l. 241/1990

  Ove la revoca di un atto amministrativo ad efficacia durevole o istantanea incida su rapporti negoziali, l'indennizzo liquidato dall'amministrazione agli interessati è parametrato al solo danno emergente.

  Nei casi in cui la revoca incida su rapporti negoziali, l'indennizzo è parametrato al danno emergente, tenendo conto anche della conoscenza o conoscibilità della contrarietà dell'atto all'interesse pubblico e dell'eventuale concorso dei contraenti.

• art. 1337 c.c.

  Impone anche alla pubblica amministrazione di comportarsi secondo buona fede e correttezza nelle trattative; la responsabilità precontrattuale richiede una condotta oggettivamente scorretta, imputabile a titolo di dolo o colpa, un affidamento incolpevole leso, il danno e il nesso causale.

• art. 30, comma 3, c.p.a.

  La tutela risarcitoria presuppone che il danneggiato abbia attivato gli strumenti di tutela previsti per evitare o ridurre il danno; tale condizione è stata ritenuta non soddisfatta.

• art. 2043 c.c.

  Non è configurabile responsabilità da provvedimento quando la revoca adottata dall'amministrazione è legittima.

• art. 2697 c.c.

  Nella domanda risarcitoria grava sul ricorrente l'onere di provare tutti i presupposti della responsabilità, senza applicazione del metodo acquisitivo proprio del processo impugnatorio.

Massime di principio

• La revoca di un provvedimento amministrativo ad efficacia durevole può essere legittimamente disposta per sopravvenuti motivi di pubblico interesse, mutamento della situazione di fatto o nuova valutazione dell'interesse pubblico originario; il sindacato giurisdizionale resta limitato alla verifica di irragionevolezza, illogicità, violazione dell'imparzialità e travisamento dei fatti.
• La revoca legittima di un'assegnazione di aree produttive può essere fondata sul lungo tempo trascorso senza stipula del contratto definitivo e senza realizzazione dell'insediamento, nonché sull'inattualità delle condizioni economiche e negoziali originarie, purché l'amministrazione espliciti le ragioni di interesse pubblico e compari concretamente tali ragioni con l'affidamento del privato.
• La revoca legittima che arrechi un pregiudizio al destinatario non dà luogo, di regola, a risarcimento del danno da provvedimento illegittimo, ma comporta l'obbligo di indennizzo ex art. 21-quinquies l. 241/1990, limitato al danno emergente effettivamente subito.
• La responsabilità precontrattuale della pubblica amministrazione può sussistere anche quando il provvedimento sia legittimo, ma richiede la prova di una condotta oggettivamente contraria a buona fede e correttezza, imputabile per dolo o colpa, di un affidamento incolpevole, del danno-evento, del danno-conseguenza e del nesso causale.
• Nelle domande risarcitorie contro la pubblica amministrazione il ricorrente deve provare tutti gli elementi della responsabilità e deve avere attivato gli strumenti di tutela ragionevolmente idonei a evitare o ridurre il danno, ai sensi dell'art. 30, comma 3, c.p.a.
• Nelle controversie relative all'assegnazione di aree comprese in un piano di lottizzazione sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo nei limiti previsti dall'art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, e lett. f), c.p.a.

Come è indicizzato