Sentenza n. 11850/2026 - Roma, Sezione 3Q

Esito

La controversia

L'impresa ha impugnato, mediante trasposizione di ricorso straordinario, il decreto della Regione Toscana che approvava gli elenchi delle aziende fornitrici soggette al payback per gli anni 2015-2018 e determinava le rispettive quote di ripiano, nonché le deliberazioni delle aziende sanitarie e ospedaliere regionali relative alla ricognizione e certificazione del fatturato. Sono stati inoltre riproposti i motivi già dedotti contro i decreti ministeriali e gli altri atti statali che avevano definito il quadro regolatorio nazionale, già oggetto di un distinto giudizio. I primi motivi denunciavano la violazione della disciplina sui tetti di spesa e sul payback, dei principi di buon andamento, giusto procedimento, proporzionalità, legittimo affidamento, certezza del diritto, libertà di iniziativa economica, correttezza e concorrenza, nonché difetto di istruttoria, irragionevolezza, illogicità, falsità dei presupposti e disparità di trattamento. È stata prospettata anche l'illegittimità costituzionale dell'art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. n. 78/2015, per contrasto con plurimi parametri costituzionali, con la CEDU e con la Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, chiedendo altresì la disapplicazione della normativa o il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia. Gli ulteriori motivi riguardavano la violazione delle garanzie partecipative di cui agli artt. 7-10 l. n. 241/1990, la violazione della disciplina sull'accesso e sul diritto di difesa, il contrasto con le linee guida ministeriali del 6 ottobre 2022, il difetto di istruttoria e motivazione e il travisamento dei fatti. La ricorrente aveva chiesto anche la riunione con il distinto giudizio relativo agli atti statali e con altri giudizi concernenti regioni diverse.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente escluso la riunione con il distinto giudizio relativo agli atti statali, poiché quest'ultimo era già stato definito con sentenza di rigetto, e ha delimitato l'oggetto del presente giudizio ai soli atti regionali e subregionali. Ha quindi accolto l'eccezione di difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. Secondo il Collegio, la determinazione dei tetti di spesa e la certificazione del loro superamento spettano allo Stato; le aziende sanitarie e le Regioni svolgono esclusivamente attività successive, esecutive, tecniche e contabili, consistenti nella ricognizione e certificazione dei dati di fatturato, nella verifica della loro coerenza, nella formazione degli elenchi dei fornitori e nella richiesta dei pagamenti. Tali attività sono interamente vincolate e prive di margini di discrezionalità, anche tecnica, configurandosi come accertamenti matematico-contabili. Ne deriva che gli atti regionali, indipendentemente dal loro nomen iuris, non costituiscono esercizio di potere autoritativo, ma incidono su un rapporto paritetico avente a oggetto un'obbligazione patrimoniale. La pretesa dell'impresa a non pagare, o a pagare una somma inferiore, integra un diritto soggettivo al corretto calcolo dell'importo dovuto; la cognizione spetta pertanto al giudice ordinario secondo il criterio del petitum sostanziale. La parte relativa agli atti statali e centrali non è stata esaminata, essendo già stata proposta e respinta nel distinto giudizio. Le misure cautelari precedentemente concesse hanno cessato ogni effetto. La richiesta di estromissione della Conferenza permanente è stata rimessa all'eventuale giudizio davanti al giudice ordinario. Le spese sono state compensate per la novità della questione. Il TAR ha indicato la possibilità di riassumere la causa davanti al giudice ordinario ai sensi dell'art. 11 c.p.a.

Norme richiamate

• art. 9-ter, commi 8, 9 e 9-bis, d.l. 19 giugno 2015, n. 78, convertito dalla l. 6 agosto 2015, n. 125

  La disciplina costituisce il fondamento del sistema di determinazione dei tetti di spesa e di ripiano del relativo superamento; gli importi dovuti dai fornitori sono calcolati secondo criteri legislativi e atti statali attuativi.

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. n. 98/2011

  Invocato dalla ricorrente in relazione alla disciplina dei tetti di spesa sanitaria, senza che il TAR ne abbia esaminato il merito per difetto di giurisdizione.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la prosecuzione del giudizio davanti al giudice ordinario, mediante trasposizione, entro il termine perentorio previsto.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Richiamato per la trattazione della causa nell'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato.

• artt. 7, 8, 9 e 10 l. n. 241/1990

  Invocati dalla ricorrente per contestare la mancata partecipazione procedimentale; la relativa questione non è stata esaminata nel merito.

• art. 22 l. n. 241/1990

  Invocato dalla ricorrente in relazione all'accesso e al diritto di difesa; la relativa censura non è stata esaminata nel merito.

Massime di principio

• Nel sistema di payback per il superamento dei tetti di spesa dei dispositivi medici, la determinazione dei tetti e la certificazione del loro superamento spettano allo Stato, mentre Regioni e strutture del Servizio sanitario regionale svolgono attività successive di ricognizione, verifica, individuazione dei fornitori e richiesta dei pagamenti.
• Le attività regionali e subregionali di calcolo del payback, quando consistono in operazioni vincolate di ricognizione e applicazione matematica dei dati di fatturato secondo criteri stabiliti dalla legge e da atti statali, non costituiscono esercizio di potere autoritativo né implicano discrezionalità amministrativa o tecnica.
• La controversia sulla correttezza del calcolo della somma dovuta a titolo di payback sui dispositivi medici riguarda un diritto soggettivo patrimoniale e, secondo il criterio del petitum sostanziale, appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario.
• Il nomen iuris dell'atto regionale e l'eventuale indicazione della possibilità di ricorrere al giudice amministrativo non modificano la natura paritetica del rapporto né il riparto di giurisdizione fondato sulla sostanza della pretesa.
• Quando gli atti statali presupposti siano già stati impugnati e definiti in un distinto giudizio, la loro riproposizione in un successivo ricorso non consente di riesaminarli; il giudizio successivo resta limitato agli atti regionali e subregionali autonomamente impugnati.

Come è indicizzato