Sentenza n. 1260/2026 - Cagliari, Sezione 2

Esito

La controversia

Il Consorzio di bonifica ha impugnato la deliberazione n. 22/35 del 23 aprile 2025 e, con due ricorsi per motivi aggiunti, le deliberazioni n. 32/54 del 18 giugno 2025 e n. 47/16 del 10 settembre 2025, chiedendo l’annullamento dell’inclusione dei Consorzi nell’elenco GAP regionale per il 2024. Ha dedotto, in sintesi, violazione ed erronea applicazione dell’art. 17, comma 1, l.r. n. 6/2008, come modificato dalla l.r. n. 31/2016, della l.r. n. 14/1995 e dell’art. 11-ter d.lgs. n. 118/2011, nonché dello statuto consortile: i Consorzi sarebbero enti pubblici sottoposti a vigilanza regionale, non enti strumentali controllati, e sarebbero esclusi dall’applicazione del d.lgs. n. 118/2011. Ha inoltre sostenuto che le deliberazioni del 2025 contrastassero con le sentenze del TAR Sardegna del 10 agosto 2020, passate in giudicato, che avevano annullato la precedente deliberazione regionale n. 60/30 del 2018; che mancassero sopravvenienze normative o fattuali idonee a giustificare il nuovo inquadramento; e che gli atti fossero affetti da difetto di istruttoria e motivazione e contraddittorietà. In particolare, la deliberazione n. 22/35 avrebbe affermato sia che i Consorzi andavano inclusi nel GAP, sia che il d.lgs. n. 118/2011 non sarebbe stato loro applicato in assenza delle modifiche statutarie e regolamentari. Quanto alla deliberazione n. 32/54, il Consorzio ne ha sostenuto l’effetto di revoca della n. 22/35, in quanto approvava un regolamento contabile senza richiamare il d.lgs. n. 118/2011; in via subordinata, ne ha contestato l’eventuale interpretazione come conferma della precedente inclusione. Infine, ha censurato la deliberazione n. 47/16 perché, pur riclassificando i Consorzi come «enti partecipati non rilevanti» ed escludendoli dal bilancio consolidato, li manteneva nell’elenco GAP. La Regione ha eccepito l’inammissibilità o improcedibilità per mancata esposizione dell’interesse leso e per asserita acquiescenza alla deliberazione n. 32/54.

La decisione

Il TAR ha prescisso dall’esame dell’eccezione regionale di inammissibilità e ha respinto nel merito il ricorso introduttivo e entrambi i ricorsi per motivi aggiunti, trattando congiuntamente le censure. Ha distinto l’inclusione nel GAP dall’applicazione diretta ai Consorzi delle regole contabili del d.lgs. n. 118/2011: l’inserimento nel gruppo serve alla rappresentazione consolidata della situazione finanziaria, economica e patrimoniale della Regione e può riguardare enti non direttamente assoggettati alle regole di redazione dei bilanci del decreto. La qualificazione ai fini GAP dipende dalla sussistenza, secondo l’Allegato 4/4 e l’art. 11-ter del d.lgs. n. 118/2011, di una relazione di controllo o influenza, da verificare alla luce della disciplina propria dell’ente; non è decisivo che altre norme qualifichino l’ente, ad altri fini, come vigilato o con diversa natura giuridica. Applicando tali criteri alla l.r. n. 6/2008, il Collegio ha rilevato il finanziamento regionale dei Consorzi, i poteri regionali di indirizzo, vigilanza, controllo e ispezione, la possibilità di nominare un commissario ad acta o di sciogliere gli organi e il controllo di legittimità su statuti, regolamenti, mutui, personale e bilanci. Ha ritenuto che tali disposizioni integrino le condizioni di controllo o influenza previste dall’art. 11-ter, comma 1, lettere b), d) ed e), e giustifichino l’inclusione nel GAP. Ha quindi respinto la censura di violazione della legge regionale e dello statuto, nonché quelle relative alle precedenti sentenze del 2020: queste avevano annullato l’applicazione del decreto ai bilanci dei Consorzi senza il necessario procedimento di adeguamento statutario e regolamentare, mentre gli atti ora impugnati si limitano all’inclusione nel GAP e precisano che essa non determina l’applicazione diretta del decreto ai bilanci consortili. Per la stessa ragione, non ha ravvisato contraddittorietà o difetto di istruttoria e motivazione nella distinzione tra inserimento nel GAP e successiva disciplina contabile. La riclassificazione dei Consorzi come «enti partecipati non rilevanti» e la loro esclusione dal bilancio consolidato non comportavano, secondo la decisione, la necessaria esclusione dall’elenco GAP. Il TAR ha inoltre osservato che le valutazioni della Corte dei conti nei giudizi di parificazione degli esercizi 2019-2023 avevano segnalato come lacunosa la mancata inclusione dei Consorzi nel GAP. Spese compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• punto 2 dell’Allegato 4/4 al d.lgs. n. 118/2011

  Resta fermo, peraltro, in linea con quanto detto sopra, che il GAP comprende enti e società partecipate anche non direttamente coinvolti nell’applicazione del decreto legislativo n. 118/2011 (che riguarda la contabilità finanziaria e integrata), atteso che l’inclusione nel GAP dipende dalla relazione di controllo o influenza esercitata dall’ente capogruppo, come definita dal “Principio contabile applicato concernente il bilancio consolidato” di cui all’Allegato n. 4/4, e non dal fatto che si applichino o meno direttamente le disposizioni del citato d.lgs. n. 118/2011 sulla redazione dei bilanci.

  L’inclusione nel GAP è funzionale al bilancio consolidato e dipende dalla relazione di controllo o influenza con l’amministrazione capogruppo; non presuppone che all’ente incluso si applichino direttamente le regole del d.lgs. n. 118/2011 sulla redazione dei bilanci.

• art. 11-ter, comma 1, d.lgs. n. 118/2011

  Per verificare se un ente, organismo o società (nel caso di specie, il Consorzio di Bonifica) debba o meno essere incluso nel “gruppo amministrazione pubblica” occorre quindi stabilire se esso si trovi in almeno una delle condizioni di cui al citato art. 11-ter del d.lgs. n. 118/2011 e se, conseguentemente, esso possa (e debba) essere qualificato “ente strumentale controllato”, all’esito di una indagine da effettuarsi alla luce della disciplina propria dell’ente, organismo o società in questione.

  La verifica dell’inclusione nel GAP richiede l’accertamento di almeno una delle condizioni di controllo previste dall’art. 11-ter, da compiersi in base alla disciplina specifica dell’ente.

• artt. 15, 37, 38, 39 e 40 l.r. n. 6/2008

  Dalla disamina delle richiamate disposizioni emerge una peculiare relazione di controllo o influenza esercitata dalla Regione sui Consorzi di Bonifica, riconducibile alle condizioni di cui alle lettere b) (“potere assegnato da legge, statuto o convenzione di nominare o rimuovere la maggioranza dei componenti degli organi decisionali, competenti a definire le scelte strategiche e le politiche di settore, nonché a decidere in ordine all’indirizzo, alla pianificazione ed alla programmazione dell’attività di un ente o di un’azienda”), d) (“obbligo di ripianare i disavanzi, nei casi consentiti dalla legge, per percentuali superiori alla propria quota di partecipazione”) ed e) (“influenza dominante in virtù di contratti o clausole statutarie, nei casi in cui la legge consente tali contratti o clausole. I contratti di servizio pubblico e di concessione, stipulati con enti o aziende che svolgono prevalentemente l’attività oggetto di tali contratti, comportano l'esercizio di influenza dominante”) del più volte citato art. 11-ter del d.lgs. n. 118/2011.

  I poteri regionali di indirizzo e controllo, inclusi vigilanza, interventi sostitutivi e controllo di legittimità, sono stati valutati congiuntamente come elementi di una relazione di controllo o influenza rilevante per l’inclusione dei Consorzi nel GAP.

Massime di principio

• L’inclusione di un ente nel Gruppo Amministrazione Pubblica ai fini del bilancio consolidato è distinta dall’assoggettamento diretto dell’ente alle regole contabili del d.lgs. n. 118/2011: il GAP può comprendere enti non direttamente coinvolti nell’applicazione di tali regole.
• Per stabilire se un ente debba essere incluso nel GAP occorre accertare, alla luce della disciplina che lo governa, la sussistenza di almeno una delle condizioni di controllo o influenza previste dall’art. 11-ter del d.lgs. n. 118/2011; la forma giuridica e le qualificazioni attribuite da altre disposizioni per finalità diverse non sono, da sole, decisive.
• Una disciplina regionale che attribuisca all’amministrazione poteri di indirizzo, vigilanza e controllo, intervento sostitutivo, scioglimento degli organi e controllo di legittimità può integrare una relazione di controllo o influenza rilevante ai fini dell’inclusione dell’ente nel GAP.
• L’annullamento di un atto che aveva disposto l’applicazione diretta delle regole contabili del d.lgs. n. 118/2011 agli enti non preclude un successivo atto che si limiti a includerli nel GAP, se quest’ultimo non estende loro quelle regole e fonda l’inclusione sull’accertamento dei presupposti di controllo o influenza.

Come è indicizzato