Sentenza n. 3728/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

L'INPS aveva negato a un CAF la stipula delle convenzioni per l'affidamento del servizio di raccolta e trasmissione delle dichiarazioni reddituali RED e delle dichiarazioni di responsabilità ACC.AS/PS, nonché per l'alimentazione del sistema informativo ISEE e l'abilitazione all'accesso al Portale di Gestione Reddituale per l'invio dei modelli 730-4. Il diniego era motivato dall'insussistenza dei requisiti di affidabilità morale, in ragione di fatti penalmente rilevanti riferiti all'organizzazione sindacale proprietaria e socia unica del CAF e al suo presidente nazionale, amministratore unico del centro, nonché dalla mancata adozione di misure di self-cleaning. Il TAR Lazio aveva ritenuto che la controversia riguardasse la mancata stipulazione di accordi privatistici, adottati dall'INPS iure privatorum in una relazione paritetica, e aveva quindi declinato la giurisdizione amministrativa in favore del giudice ordinario. Il CAF ha appellato tale decisione deducendo la violazione degli artt. 133, comma 1, lett. c) e lett. a), n. 2, c.p.a. e dell'art. 11 l. 241/1990. L'appellante ha sostenuto che i servizi controversi fossero servizi istituzionali dell'INPS, caratterizzati da rilevante interesse pubblico e affidati mediante esercizio di potere autoritativo e discrezionale, nonché che le convenzioni avessero natura di accordi di diritto pubblico, riconducibili agli accordi sostitutivi di provvedimento ex art. 11 l. 241/1990. L'INPS ha contestato la giurisdizione amministrativa, qualificando il diniego come rifiuto di una proposta contrattuale adottato nell'esercizio dell'autonomia negoziale e in assenza di discrezionalità amministrativa.

La decisione

L'appello è stato accolto. Il Consiglio di Stato ha distinto la fattispecie da precedenti riguardanti convenzioni privatistiche per la riscossione di contributi associativi sindacali, nelle quali l'INPS agiva iure privatorum e le controversie spettavano al giudice ordinario. Nel caso esaminato, invece, i servizi relativi all'ISEE, ai modelli RED e ACC.AS/PS sono strettamente strumentali all'accesso, alla determinazione e al mantenimento di prestazioni previdenziali e assistenziali e presentano quindi una marcata pregnanza pubblicistica. L'ISEE è un indice amministrativo con efficacia procedimentale, mentre la raccolta e trasmissione dei dati reddituali e delle dichiarazioni di responsabilità incidono sull'erogazione di prestazioni pubbliche. L'INPS, quale ente pubblico titolare e responsabile dei servizi, esercita in tale ambito un potere discrezionale di natura autoritativa nell'individuazione dei soggetti da convenzionare. Ne deriva la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a., in materia di affidamento di pubblici servizi. Il Collegio ha inoltre ritenuto configurabile anche la giurisdizione esclusiva prevista dall'art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a., poiché le convenzioni presentano gli elementi degli accordi di diritto pubblico, sub specie di accordi sostitutivi di provvedimento ex art. 11 l. 241/1990: prevedono poteri unilaterali di recesso e modifica per ragioni di interesse pubblico, risoluzione per sopravvenute modifiche normative, formazione concertata dello schema, forma scritta, motivazione e previa deliberazione dell'organo competente. La nota di diniego, adottata in luogo della conclusione dell'accordo sostitutivo, costituisce quindi esercizio di potestà pubblicistica e incide su una posizione di interesse legittimo del CAF. La sentenza del TAR è stata annullata con rinvio al primo giudice, affinché esamini il merito della controversia. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Attribuisce alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo le controversie relative all'affidamento di pubblici servizi; la disposizione è stata ritenuta applicabile ai servizi INPS relativi a ISEE, RED e ACC.AS/PS, caratterizzati da pregnanza pubblicistica.

• art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a.

  Radica la giurisdizione esclusiva amministrativa nelle controversie concernenti la formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo; la disposizione è stata ritenuta astrattamente applicabile alle convenzioni di diritto pubblico tra INPS e CAF.

• art. 11 l. 241/1990

  per sopravvenuti motivi di pubblico interesse l’amministrazione recede unilateralmente dall’accordo

  Le convenzioni esaminate sono riconducibili agli accordi di diritto pubblico, sub specie di accordi sostitutivi di provvedimento, in ragione dell'oggetto pubblicistico, dei poteri unilaterali per ragioni di interesse pubblico, della forma scritta, della motivazione e della previa deliberazione dell'organo competente.

• art. 3 l. 241/1990

  L'esercizio consensuale o unilaterale di una potestà amministrativa di affidamento di un pubblico servizio richiede la motivazione; il diniego INPS, quale estrinsecazione di tale potestà, è soggetto alle regole proprie dell'azione amministrativa.

• art. 74 c.p.a.

  Richiamato dal TAR per la decisione semplificata mediante rinvio a precedente pronuncia; la sentenza d'appello ha riformato tale decisione quanto alla giurisdizione.

• art. 105, comma 2, c.p.a.

  Richiamato quale base processuale per l'annullamento con rinvio della sentenza di primo grado a seguito della declaratoria della giurisdizione amministrativa.

• art. 11, comma 1, d.P.C.M. 5 dicembre 2013, n. 159

  Impone all'INPS la gestione del sistema informativo ISEE e consente all'Istituto di stipulare convenzioni con i CAF per la trasmissione delle DSU e l'assistenza alla compilazione.

• art. 2 d.P.C.M. 5 dicembre 2013, n. 159

  La determinazione e l'applicazione dell'indicatore ai fini dell'accesso alle prestazioni sociali agevolate, nonché della definizione del livello di compartecipazione al costo delle medesime, costituisce livello essenziale delle prestazioni

  Conferma la rilevanza pubblicistica dell'ISEE quale strumento funzionale all'accesso e alla modulazione delle prestazioni sociali agevolate.

• art. 13, comma 2, l. 412/1991

  Prevede l'obbligo dell'INPS di verificare annualmente le situazioni reddituali dei pensionati incidenti sul diritto o sulla misura delle prestazioni pensionistiche, contribuendo a qualificare pubblicisticamente i servizi RED.

• art. 32, comma 1, lett. d), d.lgs. 241/1997

  Individua l'attività di assistenza fiscale svolta dai CAF, rilevante per la qualificazione soggettiva dell'appellante.

• art. 34, comma 2, d.lgs. 241/1997

  Richiamato quale base normativa dell'attività di assistenza fiscale esercitata dal CAF.

• art. 7 d.m. 164/1999

  Richiamato per l'autorizzazione dell'attività del CAF da parte dell'Agenzia delle Entrate.

• art. 3, comma 4, d.P.R. 322/1998

  Richiamato per l'abilitazione del CAF alla trasmissione telematica delle dichiarazioni dei redditi.

Massime di principio

• Le controversie sul diniego di convenzionamento per l'affidamento a soggetti privati di servizi strettamente strumentali all'erogazione, alla verifica o alla modulazione di prestazioni previdenziali e assistenziali rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ex art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a., quando l'amministrazione titolare del servizio esercita un potere autoritativo di individuazione degli affidatari.
• La natura privatistica di una convenzione non può essere desunta dalla sola forma negoziale: quando l'oggetto dell'accordo consiste nell'affidamento di un servizio di rilievo pubblico, riservato alla responsabilità di un ente pubblico e rivolto al soddisfacimento di bisogni collettivi, la decisione di convenzionare o meno un operatore costituisce esercizio di potere amministrativo e l'operatore vanta un interesse legittimo.
• Le convenzioni con cui un ente pubblico affida servizi di interesse pubblico possono integrare accordi di diritto pubblico, sub specie di accordi sostitutivi di provvedimento ex art. 11 l. 241/1990, se risultano caratterizzate da poteri unilaterali di recesso o modifica per ragioni di interesse pubblico, risoluzione per sopravvenienze normative, formazione procedimentale concertata, forma scritta, motivazione e previa deliberazione dell'organo competente.
• Il diniego di conclusione di un accordo sostitutivo relativo all'affidamento di un pubblico servizio, quando fondato sulla valutazione dell'idoneità dell'operatore e sulla tutela dell'interesse pubblico, è un provvedimento autoritativo soggetto all'obbligo di motivazione e alla giurisdizione amministrativa.
• Le controversie relative a convenzioni con cui l'INPS svolge, a titolo meramente volontario e nell'interesse di organizzazioni private, il servizio di riscossione di contributi associativi riguardano invece un rapporto paritetico iure privatorum e spettano alla giurisdizione ordinaria; tale criterio non si estende ai servizi istituzionali di raccolta dati e gestione informativa funzionali a prestazioni previdenziali e assistenziali.

Come è indicizzato