Sentenza n. 985/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La controversia riguarda un dipinto per il quale l'Ufficio Esportazione aveva rilasciato, il 6 agosto 2015, l'attestato di libera circolazione ai sensi dell'art. 68 del d.lgs. n. 42 del 2004. Dopo la successiva attribuzione dell'opera a un autore di maggiore rilievo storico-artistico, il Ministero della Cultura, nel novembre 2021, ha annullato d'ufficio l'attestato, ritenendo che il titolo fosse viziato da travisamento dei fatti e da omissioni informative dell'originario richiedente circa la provenienza del bene. Il Ministero ha poi negato il rilascio di un nuovo attestato, avviato il procedimento per la dichiarazione dell'interesse culturale particolarmente importante e ordinato il rientro dell'opera in Italia. Il titolare originario e la società divenuta proprietaria dell'opera hanno impugnato gli atti deducendo, tra l'altro, incompetenza dell'organo ministeriale, violazione dell'art. 21-nonies della l. n. 241 del 1990, superamento del termine per l'autotutela, lesione del legittimo affidamento, difetto di istruttoria e motivazione, travisamento dei fatti, carenza dei presupposti, sviamento, violazione delle norme del Codice dei beni culturali, carenza di potere con effetti extraterritoriali, illegittimità dell'ordine di rimpatrio e mancata comunicazione dell'avvio del procedimento. Il TAR aveva respinto entrambi i ricorsi. In appello, gli interessati hanno contestato il rigetto dei motivi relativi, soprattutto, alla competenza, al termine per l'annullamento d'ufficio, all'istruttoria e motivazione e alla legittimità derivata degli atti successivi.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha esaminato congiuntamente i motivi relativi alla preclusione temporale dell'autotutela e ai vizi di istruttoria e motivazione. Dopo la sentenza non definitiva n. 8296 del 2024, con la quale aveva sollevato una questione di legittimità costituzionale dell'art. 21-nonies, comma 1, della l. n. 241 del 1990, la Corte costituzionale, con sentenza n. 88 del 2025, ha dichiarato inammissibile la questione in riferimento all'art. 117 Cost. e alla Convenzione di Faro e non fondate quelle riferite agli artt. 3, 9 e 97 Cost. Il Consiglio di Stato ha quindi applicato direttamente l'art. 21-nonies, comma 1, nella versione ratione temporis applicabile, rilevando che l'attestato di libera circolazione, qualificato come provvedimento di autorizzazione, era stato rilasciato il 6 agosto 2015, mentre l'annullamento d'ufficio era intervenuto soltanto il 15 novembre 2021, oltre il termine fisso di dodici mesi. Il comma 1-bis non è stato ritenuto applicabile. L'annullamento d'ufficio era pertanto illegittimo per tardività, senza necessità di esaminare gli ulteriori motivi, dai quali gli appellanti non avrebbero comunque potuto conseguire un'ulteriore utilità. Gli appelli sono stati accolti nei limiti indicati; le sentenze del TAR sono state riformate; sono stati accolti i ricorsi di primo grado e annullati gli atti impugnati. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate per la novità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 21-nonies, comma 1, l. 241/1990

  termine fisso di dodici mesi dall'adozione del provvedimento oggetto di ritiro

  L'annullamento d'ufficio di un provvedimento di autorizzazione deve essere adottato entro il termine fisso di dodici mesi previsto dalla versione della disposizione applicabile ratione temporis; il superamento del termine rende illegittimo il provvedimento di autotutela.

• art. 21-nonies, comma 1-bis, l. 241/1990

  La disposizione non è stata ritenuta applicabile al caso di specie.

• art. 68 d.lgs. 42/2004

  L'attestato di libera circolazione dell'opera d'arte rientra tra i provvedimenti di autorizzazione cui si applica il limite temporale dell'annullamento d'ufficio.

• art. 70 c.p.a.

  La Sezione ha riunito gli appelli connessi.

• art. 80, comma 1, c.p.a.

  È stato utilizzato per la presentazione dell'istanza di fissazione dell'udienza dopo la sospensione del giudizio.

• art. 23 l. 87/1953

  Ha costituito la base processuale per la sospensione del giudizio e la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. 196/2003

  Ha fondato l'oscuramento delle generalità e delle denominazioni sociali.

Massime di principio

• L'attestato di libera circolazione previsto dall'art. 68 del d.lgs. n. 42 del 2004 costituisce un provvedimento di autorizzazione; il suo annullamento d'ufficio è quindi soggetto al termine fisso previsto dall'art. 21-nonies, comma 1, della l. n. 241 del 1990.
• Quando l'annullamento d'ufficio di un provvedimento autorizzatorio è adottato oltre il termine fisso di dodici mesi previsto dalla disciplina ratione temporis applicabile, l'atto di autotutela è illegittimo per tardività, anche se l'amministrazione deduce successivi approfondimenti scientifici o un originario travisamento dei fatti.
• Accertata l'illegittimità dell'atto di annullamento d'ufficio per superamento del termine legale, il giudice può non esaminare gli ulteriori motivi di ricorso o di appello quando il loro eventuale accoglimento non potrebbe procurare alla parte un'ulteriore utilità.
• La qualificazione dell'attestato di libera circolazione come provvedimento di autorizzazione comporta l'applicazione della disciplina generale dell'autotutela decisoria, inclusi i limiti temporali stabiliti dall'art. 21-nonies della l. n. 241 del 1990.

Come è indicizzato