Sentenza n. 2854/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La controversia riguarda una convenzione urbanistica del 25 luglio 2013, nell'ambito della quale il soggetto attuatore aveva realizzato le opere previste e versato euro 700.000,00 per il contributo relativo al costo di costruzione. Il Comune aveva successivamente richiesto ulteriori euro 564.614,58, ritenendo contra legem la clausola convenzionale che consentiva di scomputare dal contributo anche i costi delle opere di urbanizzazione. Il TAR aveva annullato la richiesta, ma aveva riconosciuto al Comune il potere di rideterminare il contributo secondo criteri limitativi dello scomputo. Domo Media ha appellato deducendo, tra l'altro, violazione dell'art. 11 della legge n. 241 del 1990, dell'art. 97 Cost. e dell'art. 112 c.p.c., eccesso di potere giurisdizionale, violazione della disciplina regionale e statale sul contributo di costruzione, applicazione retroattiva della disciplina introdotta nel 2019, lesione del legittimo affidamento, incompetenza del dirigente comunale, difetto di istruttoria e motivazione, nonché nullità della pretesa pecuniaria per carenza di base legislativa. Ha inoltre impugnato il nuovo provvedimento comunale del 2 dicembre 2022, con cui era stata reiterata la medesima richiesta. Il Comune ha proposto appello incidentale sostenendo che il contributo relativo al costo di costruzione, quale prestazione patrimoniale di diritto pubblico, fosse indisponibile e non potesse essere estinto mediante compensazione o datio in solutum in assenza di una specifica previsione legislativa; ha inoltre dedotto che le opere fossero funzionali al solo comparto e che la clausola convenzionale dovesse essere dichiarata nulla.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha preliminarmente dichiarato inammissibile, ai sensi dell'art. 104, comma 1, c.p.a., l'impugnazione proposta in appello contro il provvedimento comunale del 2 dicembre 2022, trattandosi di domanda nuova; ha inoltre precisato che le contestazioni relative all'esecuzione della sentenza appellata devono essere proposte mediante giudizio di ottemperanza ai sensi dell'art. 113 c.p.a. Nel merito ha accolto il secondo motivo dell'appello incidentale del Comune, assorbendo il primo motivo incidentale, l'appello principale e i motivi riproposti del ricorso di primo grado. Ha ritenuto nulla la clausola convenzionale che consentiva lo scomputo dei costi delle opere dal contributo relativo al costo di costruzione. Gli accordi urbanistici ex art. 11 della legge n. 241 del 1990 sono soggetti, ove non diversamente previsto, ai principi civilistici in materia di obbligazioni e contratti, compresa la nullità virtuale per contrarietà a norme imperative ex art. 1418, comma 1, c.c. Il contributo relativo al costo di costruzione è una prestazione patrimoniale di diritto pubblico, il cui pagamento, in assenza di un'espressa deroga legislativa, non può essere sostituito dalla realizzazione di opere o da compensazione. L'art. 16, comma 2, d.P.R. n. 380 del 2001 consente lo scomputo delle opere di urbanizzazione esclusivamente dalla quota relativa agli oneri di urbanizzazione e non dalla quota relativa al costo di costruzione. La disciplina regionale che consente, a determinate condizioni, la compensazione del costo di costruzione era successiva alla convenzione e non poteva applicarsi retroattivamente. La clausola era quindi priva di fondamento legislativo, in contrasto con la riserva di legge prevista dall'art. 23 Cost., e priva di effetti. Il Comune poteva pertanto disapplicarla e rideterminare il contributo ancora dovuto, senza necessità di ricorrere all'autotutela ex art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990, poiché gli atti di determinazione del contributo operano nell'ambito di un rapporto obbligatorio paritetico e non hanno natura autoritativa. Non era configurabile un affidamento tutelabile del privato su una clausola contra legem; inoltre, non era stata dedotta una specifica condotta comunale contraria alla buona fede precontrattuale. La sentenza di primo grado è stata riformata e il ricorso introduttivo è stato rigettato. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate; il compenso del verificatore è stato liquidato in euro 2.000,00.

Norme richiamate

• art. 104, comma 1, c.p.a.

  Nel giudizio di appello non possono essere proposte nuove domande

  Ha impedito l'impugnazione in appello del provvedimento comunale del 2 dicembre 2022, diverso da quello originariamente impugnato.

• art. 113 c.p.a.

  Le contestazioni relative all'esecuzione della sentenza appellata devono essere proposte mediante giudizio di ottemperanza davanti al giudice che ha adottato la sentenza.

• art. 11, comma 2, legge n. 241 del 1990

  Agli accordi integrativi o sostitutivi dei provvedimenti si applicano, ove non diversamente previsto, i principi civilistici in materia di obbligazioni e contratti; ciò consente di applicare la nullità virtuale delle clausole contrarie a norme imperative.

• art. 1418, comma 1, c.c.

  La clausola convenzionale contraria a norme imperative è nulla, in assenza di una diversa disciplina espressa.

• art. 16, comma 2, d.P.R. n. 380 del 2001

  Consente lo scomputo dei costi delle opere di urbanizzazione dalla quota del contributo relativa agli oneri di urbanizzazione, ma non dalla quota relativa al costo di costruzione.

• art. 16, comma 3, d.P.R. n. 380 del 2001

  Prevede il pagamento della quota relativa al costo di costruzione secondo le modalità stabilite dal Comune, senza contemplare lo scomputo mediante realizzazione di opere.

• art. 48, ultimo comma, legge regionale Lombardia n. 12 del 2005

  Riproduce la disciplina statale sul pagamento della quota relativa al costo di costruzione.

• art. 48-bis legge regionale Lombardia n. 12 del 2005

  Prevede la possibilità di dedurre dal contributo relativo al costo di costruzione gli importi di determinate opere pubbliche o di interesse pubblico, ma la disposizione, introdotta successivamente, non è applicabile retroattivamente.

• art. 23 Cost.

  Tutte le prestazioni patrimoniali imposte devono essere previste dalla legge

  La disciplina del contributo di costruzione e le eventuali deroghe alle modalità legali di pagamento non possono essere rimesse alla sola autonomia contrattuale; la compensazione convenzionale del costo di costruzione richiede una base legislativa.

• art. 21-nonies legge n. 241 del 1990

  Non si applica agli atti di determinazione del contributo di costruzione, che non hanno natura autoritativa e si inseriscono in un rapporto obbligatorio paritetico.

• art. 1, comma 1-bis, legge n. 241 del 1990

  Rileva perché il Comune, nella gestione del rapporto obbligatorio relativo al contributo, agisce secondo le norme di diritto privato.

• art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a.

  Attribuisce al giudice amministrativo la giurisdizione esclusiva sulle controversie relative agli atti e comportamenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica ed edilizia.

Massime di principio

• La clausola di una convenzione urbanistica che consenta di scomputare dal contributo di costruzione i costi delle opere di urbanizzazione è nulla, per contrasto con norme imperative e per carenza della necessaria base legislativa, quando lo scomputo della quota relativa al costo di costruzione non sia espressamente autorizzato dalla legge.
• L'art. 16, comma 2, d.P.R. n. 380 del 2001 consente la realizzazione diretta delle opere di urbanizzazione in luogo del pagamento, totale o parziale, della sola quota del contributo relativa agli oneri di urbanizzazione; tale meccanismo non si estende alla quota relativa al costo di costruzione in assenza di un'espressa previsione legislativa.
• La riserva di legge di cui all'art. 23 Cost. impedisce che una convenzione urbanistica introduca autonomamente modalità alternative di adempimento di una prestazione patrimoniale di diritto pubblico, se tali modalità non sono previste o autorizzate da una fonte legislativa.
• Gli atti con cui il Comune determina o ridetermina il contributo di costruzione non hanno natura autoritativa, ma si collocano nell'ambito di un rapporto obbligatorio paritetico; pertanto, la loro correzione non è soggetta ai presupposti e ai limiti dell'annullamento d'ufficio ex art. 21-nonies della legge n. 241 del 1990 e il Comune può richiedere o rimborsare le differenze entro il termine ordinario di prescrizione decennale.
• Il privato non può invocare un affidamento tutelabile sulla stabilità di una clausola convenzionale contra legem; la tutela dell'affidamento e della buona fede può assumere rilievo solo in presenza di una specifica condotta dell'amministrazione idonea a ingenerare incolpevolmente l'affidamento e contraria ai doveri di leale collaborazione.
• Nel giudizio di appello non possono essere impugnati provvedimenti amministrativi ulteriori rispetto a quello oggetto del giudizio di primo grado; le contestazioni concernenti gli atti adottati in esecuzione della sentenza devono essere introdotte mediante giudizio di ottemperanza.

Come è indicizzato