Cassazione Civile, Ordinanza n. 16992/2026 del 30/05/2026

Esito

La controversia

La controversia nasce da provvedimenti con cui Comune di Roma e Agenzia del Demanio avevano richiesto ai privati il pagamento di somme qualificate come indennizzo ex art. 1, comma 257, l. n. 296/2006, in relazione a due concessioni demaniali marittime concernenti cottages siti in Castel Fusano, per asserite modifiche e mutamento di destinazione d'uso degli immobili. I privati avevano chiesto l'annullamento dei provvedimenti di richiesta di pagamento; il Tribunale aveva respinto la domanda e la Corte d'appello aveva confermato, ritenendo applicabile la disciplina dell'indennizzo commisurato al valore di mercato anche per il periodo anteriore al 1/1/2007, e reputando sufficiente il mutamento di destinazione da cabina balneare a uso abitativo-residenziale senza verificare in concreto l'esistenza di opere inamovibili. In cassazione i ricorrenti hanno dedotto: violazione dell'art. 8 d.l. 400/1993 e dell'art. 1, comma 257, l. 296/2006, sostenendo che la retroattività riguardasse solo la prima parte della norma e non il secondo periodo; omesso esame e falsa applicazione per mancato accertamento del presupposto delle opere inamovibili; errata applicazione del criterio del valore di mercato in presenza di mero mutamento di destinazione; e, con l'ultimo motivo, contestazione della quantificazione dell'indennizzo perché effettuata senza rispettare i criteri amministrativi interni richiamati in appello.

La decisione

La Corte di cassazione ha accolto il primo e il secondo motivo solo nei limiti indicati in motivazione, ha dichiarato assorbiti gli altri motivi, e ha cassato la sentenza impugnata con rinvio alla Corte d'appello di Roma in diversa composizione, anche per le spese. La Corte ha confermato che il secondo periodo dell'art. 1, comma 257, l. 296/2006 ha portata innovativa ma opera retroattivamente, insieme alla prima parte della disposizione, anche per fatti antecedenti al 1/1/2007; tuttavia ha censurato la decisione di merito perché aveva ritenuto superfluo accertare l'esistenza di opere inamovibili, requisito necessario per applicare il criterio del valore di mercato previsto dal secondo periodo della norma. La causa dovrà quindi essere riesaminata per verificare se ricorrano i presupposti applicativi della disciplina più gravosa.

Norme richiamate

• art. 8 d.l. n. 400 del 1993

  «A decorrere dal 1990, gli indennizzi dovuti per le utilizzazioni senza titolo dei beni demaniali marittimi ... ovvero per utilizzazioni difformi dal titolo concessorio, sono determinati ... maggiorata rispettivamente del duecento per cento e del cento per cento»

  disciplina gli indennizzi per mera occupazione o utilizzazione difforme di beni demaniali marittimi; non copre, secondo la ricostruzione della Corte, le occupazioni con opere inamovibili rientranti nel secondo periodo dell'art. 1, comma 257, l. 296/2006.

• art. 1, comma 257, l. n. 296 del 2006

  «Le disposizioni ... si interpretano nel senso che le utilizzazioni ivi contemplate fanno riferimento alla mera occupazione ... Qualora, invece, l'occupazione consista nella realizzazione ... di opere inamovibili ... l'indennizzo dovuto è commisurato ai valori di mercato»

  il primo periodo è interpretativo e retroattivo; il secondo periodo è innovativo ma la Corte lo ritiene anch'esso retroattivo per volontà legislativa; per applicarlo è necessario l'accertamento della realizzazione di opere inamovibili in difetto assoluto di titolo o con titolo incompatibile.

• art. 11 disp. prel. c.c.

  richiamato dai ricorrenti per contestare l'applicazione retroattiva della norma innovativa; la Corte, però, esclude il vizio perché la retroattività del secondo periodo è stata ritenuta voluta dal legislatore e non costituzionalmente illegittima.

• art. 380-bis.1 c.p.c.

  citato per il deposito delle memorie difensive nel giudizio di legittimità.

Massime di principio

• In materia di demanio marittimo, l'art. 1, comma 257, l. n. 296/2006 va letto distinguendo tra la mera occupazione o utilizzazione difforme del bene e l'occupazione accompagnata dalla realizzazione di opere inamovibili; solo nel secondo caso si applica il criterio dell'indennizzo commisurato ai valori di mercato.
• Il secondo periodo dell'art. 1, comma 257, l. n. 296/2006, pur essendo innovativo, opera retroattivamente insieme al primo periodo della stessa disposizione, con decorrenza dal 1990, perché il legislatore ha voluto fissare sin dall'origine il criterio di calcolo anche per le occupazioni più gravi.
• L'applicazione del criterio del valore di mercato presuppone un accertamento in fatto della realizzazione di opere inamovibili; non è sufficiente il solo mutamento della destinazione d'uso dell'immobile demaniale.
• La qualificazione della condotta come occupazione con opere inamovibili non può essere elusa ritenendo irrilevanti le caratteristiche costruttive del manufatto: il giudice deve verificare la sussistenza del presupposto normativo prima di applicare il regime indennitario più gravoso.
• Quando una sentenza di merito omette di accertare un fatto decisivo richiesto dalla norma applicata, la Cassazione può cassare con rinvio per nuovo esame dei presupposti fattuali e giuridici della pretesa.
• rami

Come è indicizzato