Cassazione Civile, Sentenza n. 10222/2020 del 28/05/2020

Esito

La controversia

I dipendenti avevano agito contro l’ente territoriale per ottenere l’incentivo previsto dall’art. 18 della L. n. 109/1994, nella misura stabilita dal regolamento dell’ente approvato con deliberazione n. 612/2002. Il Tribunale aveva accolto solo parzialmente le domande; la Corte d’Appello di Milano, con sentenza n. 737/2013 depositata il 26 luglio 2013, aveva respinto l’appello. I progetti risultavano approvati dopo il 23 maggio 1999. La controversia riguardava se la mancata conclusione della procedura interna di ripartizione e liquidazione impedisse ai dipendenti di agire per il pagamento, benché fossero spirati i termini regolamentari. Con quattro motivi, esaminati congiuntamente, i ricorrenti hanno contestato: che il diritto all’incentivo fosse maturato con il completamento delle attività delle singole fasi e non potesse essere vanificato dall’omissione dell’ente; che subordinare il pagamento alla procedura interna rimettesse l’adempimento alla decisione unilaterale del debitore, in violazione dell’art. 1355 c.c. e dei principi di certezza del diritto; che i termini regolamentari per la liquidazione fossero termini massimi, il cui decorso consentiva di agire in giudizio; e che la quantificazione potesse essere effettuata applicando criteri già predeterminati e sulla base degli atti deliberativi esistenti.

La decisione

La Corte ha accolto il ricorso, cassato la sentenza d’appello e rinviato alla Corte d’Appello di Milano, in diversa composizione, anche per le spese del giudizio di legittimità. Ha ritenuto erronea la conclusione secondo cui il mancato completamento della procedura interna rendesse non azionabile il credito anche dopo la scadenza dei termini regolamentari. L’incentivo ha natura retributiva e il diritto sorge, alle condizioni della normativa applicabile ratione temporis, in conseguenza dell’attività incentivata e nei limiti stabiliti dalla contrattazione decentrata e dal regolamento. Gli atti interni di liquidazione, quando hanno funzione ricognitiva e non costitutiva, non possono impedire l’azione di adempimento una volta spirati i termini previsti dalla fonte regolamentare. La Corte ha enunciato tale principio e rimesso al giudice di rinvio il nuovo esame. Ha inoltre dichiarato insussistenti le condizioni processuali per il versamento dell’ulteriore contributo unificato previsto dall’art. 13, comma 1-quater, del D.P.R. n. 115/2002.

Norme richiamate

• art. 18 L. n. 109/1994

  Il diritto a percepire l’incentivo per la progettazione, di natura retributiva, previsto dalla L. n. 109/109 art. 18, sorge, alle condizioni previste dalla normativa vigente ratione temporis, in conseguenza della prestazione dell’attività incentivata e nei limiti fissati dalla contrattazione decentrata e dal regolamento adottato dall’amministrazione.

  Il diritto all’incentivo di progettazione ha natura retributiva e sorge, nel rispetto delle condizioni della disciplina applicabile nel tempo, per effetto dell’attività incentivata e nei limiti definiti dalla contrattazione decentrata e dal regolamento dell’amministrazione.

• artt. 1183 e seguenti c.c.

  Infatti, sulla base della disciplina dettata dagli artt. 1183 e seguenti c.c., il credito diviene esigibile nel momento in cui sia spirato il termine concesso al debitore per il pagamento, sicchè il datore di lavoro pubblico non può certo opporre al prestatore la mancata conclusione del procedimento interno necessario per la liquidazione della spesa, al fine di sottrarsi all’adempimento di un’obbligazione di carattere retributivo, allorquando, come nella fattispecie, gli atti da adottare non siano costitutivi del diritto ma svolgano una funzione meramente ricognitiva, in quanto finalizzati ad accertare che la prestazione sia stata resa nei termini indicati dalla fonte attributiva del diritto stesso.

  Il credito retributivo diviene esigibile alla scadenza del termine previsto per il pagamento. Se la procedura interna di liquidazione ha funzione meramente ricognitiva e non costitutiva, il datore di lavoro pubblico non può opporne la mancata conclusione per sottrarsi all’adempimento.

• art. 24 Cost.

  Le disposizioni normative e regolamentari vanno, infatti, interpretate alla luce dei principi affermati dalla Corte Costituzionale in tema di accesso alla tutela giurisdizionale e, quindi, considerando che da tempo il giudice delle leggi ha evidenziato che “gli artt. 24 e 113 Cost., non impongono una correlazione assoluta tra il sorgere del diritto e la sua azionabilità, la quale, ove ricorrano esigenze di ordine generale e superiori finalità di giustizia, può essere differita ad un momento successivo, sempre che sia osservato il limite imposto dall’esigenza di non rendere la tutela giurisdizionale eccessivamente difficoltosa, ovvero di non differirla irrazionalmente, lasciandone privo l’interessato per un periodo di tempo incongruo” (Corte Cost. n. 154/1992).

  La tutela giurisdizionale può essere differita rispetto al sorgere del diritto per esigenze generali e finalità di giustizia, ma il differimento non deve renderla eccessivamente difficoltosa né irrazionalmente tardiva o incongrua.

• art. 113 Cost.

  Le disposizioni normative e regolamentari vanno, infatti, interpretate alla luce dei principi affermati dalla Corte Costituzionale in tema di accesso alla tutela giurisdizionale e, quindi, considerando che da tempo il giudice delle leggi ha evidenziato che “gli artt. 24 e 113 Cost., non impongono una correlazione assoluta tra il sorgere del diritto e la sua azionabilità, la quale, ove ricorrano esigenze di ordine generale e superiori finalità di giustizia, può essere differita ad un momento successivo, sempre che sia osservato il limite imposto dall’esigenza di non rendere la tutela giurisdizionale eccessivamente difficoltosa, ovvero di non differirla irrazionalmente, lasciandone privo l’interessato per un periodo di tempo incongruo” (Corte Cost. n. 154/1992).

  La garanzia di tutela giurisdizionale consente che l’azionabilità di un diritto sia differita solo entro limiti che non rendano la protezione eccessivamente difficoltosa o irrazionalmente tardiva.

• art. 13, comma 1-quater, D.P.R. n. 115/2002

  Non sussistono le condizioni processuali previste dal D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, come modificato dalla L. n. 228 del 2012.

  La Corte ha dichiarato non sussistenti, nel caso concreto, le condizioni processuali per il versamento dell’ulteriore contributo unificato.

Massime di principio

• Il diritto del dipendente pubblico all’incentivo per la progettazione, di natura retributiva, sorge in presenza delle condizioni previste dalla disciplina vigente ratione temporis, in conseguenza dell’attività incentivata e nei limiti fissati dalla contrattazione decentrata e dal regolamento dell’amministrazione.
• Quando il regolamento stabilisce termini per la procedura di liquidazione e gli atti interni hanno funzione meramente ricognitiva, l’omesso avvio o il mancato completamento della procedura non impedisce al dipendente di proporre l’azione di adempimento una volta spirati i termini regolamentari.
• Il datore di lavoro pubblico non può utilizzare la mancata conclusione del procedimento interno di liquidazione per sottrarsi al pagamento di un credito retributivo già scaduto, se gli atti procedimentali non sono costitutivi del diritto.

Come è indicizzato