Sentenza n. 4606/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La società proprietaria ha presentato il 2 aprile 2025 un'istanza di permesso di costruire convenzionato. Il Comune non ha adottato una determinazione, nonostante la ricorrente avesse integrato il 26 febbraio 2026 la documentazione richiesta con comunicazione del 26 gennaio 2026. La società ha chiesto l'accertamento dell'illegittimità del silenzio e la condanna del Comune a concludere il procedimento, completando l'istruttoria e definendo i contenuti della convenzione; ha inoltre richiamato la diffida e messa in mora notificata il 20 maggio 2026. La controversia ha riguardato il termine applicabile al permesso convenzionato, l'efficacia interruttiva della richiesta di integrazioni tardiva e la legittimità dell'ulteriore raddoppio dei termini disposto dal Comune.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso. Ha ritenuto applicabili al permesso di costruire convenzionato i termini procedimentali previsti per il permesso semplice, poiché l'art. 28-bis, comma 6, d.P.R. 380/2001 richiama la relativa disciplina: il Comune deve esaminare congiuntamente progetto e proposta di convenzione e adottare comunque una risposta espressa, positiva o negativa, entro quei termini. La richiesta di integrazioni del 26 gennaio 2026 è stata formulata oltre il termine previsto e non ha interrotto la decorrenza dei termini; la successiva integrazione della società non ha quindi impedito il maturare del silenzio-inadempimento. Il raddoppio previsto dall'art. 38, comma 8, l.r. Lombardia 12/2005 per i comuni con più di centomila abitanti rende già applicabile a tali comuni il raddoppio contemplato dall'art. 20, comma 7, d.P.R. 380/2001, senza consentire un ulteriore raddoppio comunale, che amplierebbe i termini oltre quanto ammesso dalla norma statale di principio. In ogni caso, anche il termine più ampio invocato dal Comune sarebbe scaduto. Il Comune è stato condannato a completare l'istruttoria sul progetto e sulla convenzione e a pronunciarsi espressamente entro sessanta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza; in caso di inottemperanza, il commissario ad acta potrà essere nominato su istanza di parte. Spese a carico del Comune, liquidate in euro 1.500 oltre spese generali e accessori di legge, se dovuti.

Norme richiamate

• art. 20, commi 3, 5, 6, 7 e 12 d.P.R. 380/2001

  Il comma 7 dello stesso articolo stabilisce che i termini di cui ai commi 3 e 5 sono raddoppiati nei soli casi di progetti particolarmente complessi secondo la motivata risoluzione del responsabile del procedimento.

  Il raddoppio per la particolare complessità richiede la motivata risoluzione del responsabile del procedimento; per i comuni oltre centomila abitanti, la previsione regionale di raddoppio rende applicabile tale raddoppio senza consentirne uno ulteriore. La richiesta di integrazioni interrompe il termine una sola volta e solo se tempestiva, motivata e relativa a documenti integrativi non già disponibili all'amministrazione.

• art. 38, commi 5 e 8 l.r. Lombardia 12/2005

  Ritiene il Collegio che questa disposizione renda automaticamente applicabile la previsione contenuta nel comma 7 dell’art. 20 del d.P.R. n. 380 del 2001 ai suddetti comuni, i quali non possono perciò disporre un ulteriore raddoppio: l’interpretazione contraria porterebbe invero ad ammettere che la legge regionale possa prevedere un ampliamento dei termini stabiliti dall’art. 20 del d.P.R. n. 380 del 2001, e ciò in contrasto con la norma di principio contenuta nel comma 12 dello stesso articolo che, come detto, consente alle regioni di stabilire solo riduzioni dei termini previsti dalla norma statale.

  Per i comuni con più di centomila abitanti il raddoppio previsto dalla legge regionale assorbe quello contemplato dall'art. 20, comma 7, d.P.R. 380/2001: non è ammesso un ulteriore raddoppio comunale, né un ampliamento dei termini statali in contrasto con il limite posto dalla norma di principio.

• art. 28-bis, comma 6 d.P.R. 380/2001

  Il permesso di costruire convenzionato deve essere quindi rilasciato rispettando la tempistica stabilita per il permesso di costruire semplice, a nulla rilevando il fatto che il primo debba essere accompagnato da una convenzione.

  La disciplina procedimentale e i termini previsti per il permesso di costruire semplice si applicano anche al permesso convenzionato; l'esistenza della convenzione non giustifica il mancato esame dell'istanza né l'omissione di una risposta espressa nei termini.

• art. 117 Cost.

  Siccome questa disposizione introduce limiti al potere legislativo regionale, essa deve considerarsi norma di principio ai sensi dell’art. 117 Cost.

  La disciplina statale che limita la facoltà regionale sui termini procedimentali costituisce norma di principio ai sensi dell'art. 117 Cost.; nel caso deciso, il limite impedisce che la disciplina regionale produca un ampliamento ulteriore dei termini statali.

Massime di principio

• I termini procedimentali stabiliti per il rilascio del permesso di costruire semplice si applicano anche al permesso di costruire convenzionato. L'amministrazione deve esaminare contestualmente il progetto e la proposta di convenzione e adottare entro tali termini una determinazione espressa, favorevole o sfavorevole.
• La richiesta di integrazioni documentali interrompe il termine di conclusione del procedimento edilizio solo se formulata entro il termine previsto, una sola volta, con motivazione e per documenti integrativi o di completamento non già nella disponibilità dell'amministrazione né acquisibili autonomamente; una richiesta tardiva non interrompe il termine.
• Quando la legge regionale prevede già il raddoppio dei termini per i comuni di maggiori dimensioni, tale raddoppio rende applicabile quello contemplato dalla disciplina statale per i progetti particolarmente complessi, ma non autorizza un ulteriore raddoppio comunale che ampli i termini oltre i limiti della norma statale.
• L'omessa pronuncia entro i termini sull'istanza di permesso di costruire convenzionato integra silenzio-inadempimento anche se l'inerzia impedisce la formazione del silenzio-assenso: l'assenza di un titolo tacito non esonera l'amministrazione dal dovere di concludere il procedimento.

Come è indicizzato