Sentenza n. 6844/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

I Comuni hanno impugnato il PAUR e gli atti presupposti deducendo, tra l'altro, l'illegittimità dell'autorizzazione per mancata considerazione dei loro pareri negativi e delle osservazioni formulate nella procedura VIA, erronea qualificazione della discarica e dei rifiuti conferiti, violazione delle distanze minime e dei divieti previsti dalla normativa regionale e dal Piano regionale di gestione dei rifiuti, violazione dell'accordo transattivo stipulato con il Comune di Caprino, violazione della disciplina sulla ricomposizione ambientale delle cave, dei vincoli assoluti, della disciplina VINCA e dell'obbligo di valutazione dell'opzione zero. La Regione ha proposto appelli incidentali contestando la legittimazione e l'interesse ad agire dei Comuni e sostenendo il difetto di giurisdizione, riqualificato dal Consiglio di Stato come difetto di interesse, rispetto all'impugnazione di note interpretative regionali non provvedimentali.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha riunito i giudizi e respinto gli appelli incidentali della Regione. Ha riconosciuto la legittimazione dei Comuni, derivante dalla vicinitas dell'impianto, e il loro interesse concreto e attuale, fondato sui pregiudizi allegati alla pianificazione territoriale, al traffico, alla dispersione di polveri e agli impegni convenzionali. Ha inoltre ritenuto ammissibile l'impugnazione delle note interpretative solo in quanto atti presupposti richiamati nel PAUR, non autonomamente impugnati. Nel merito, ha respinto le censure relative alla qualificazione dei rifiuti e della discarica, alle osservazioni dei Comuni, alle distanze, all'accordo transattivo, alla ricomposizione ambientale della cava, ai vincoli paesaggistici e ambientali, alla VINCA e all'opzione zero. Ha invece accolto il motivo relativo all'art. 15 del Piano regionale dei rifiuti: la disposizione vieta l'approvazione di nuove volumetrie di discarica per rifiuti pericolosi e non pericolosi, compresi gli ampliamenti, e stabilisce che le discariche per rifiuti inerti sono escluse dalla deroga, non dal divieto. L'ampliamento autorizzato, comportando l'introduzione di ulteriori 392.600 mc, era quindi soggetto al divieto generale. Poiché né lo studio di impatto ambientale né il parere del CTP VIA avevano motivatamente affrontato tale divieto, il PAUR è stato annullato parzialmente. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 96 c.p.a.

  Consente la riunione di giudizi aventi a oggetto impugnazioni contro la medesima sentenza.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  Consente di riqualificare l'eccezione di difetto di giurisdizione, fondata sulla natura non provvedimentale di atti impugnati, come eccezione di inammissibilità per difetto di interesse.

• art. 104 c.p.a.

  Preclude in appello la proposizione di censure nuove, come quella relativa al recepimento di fatto di uno strumento non approvato in altro piano.

• art. 27-bis d.lgs. 152/2006

  Disciplina il provvedimento autorizzatorio unico regionale rilasciato per il progetto di ampliamento della discarica.

• art. 32, commi 3 e 4, l.r. Veneto n. 3/2000

  Non possono essere approvati progetti di nuove discariche per rifiuti speciali, con esclusione delle discariche di seconda categoria tipo A, di cui alla deliberazione del Comitato Interministeriale del 27 luglio 1984, nel territorio dei comuni in cui sono in attività altre discariche per rifiuti speciali o rifiuti urbani, salvo espresso parere favorevole del comune.

  Il divieto di nuove discariche e di determinati ampliamenti opera quando nel medesimo Comune siano attive altre discariche per rifiuti speciali o urbani, ma non riguarda le discariche di seconda categoria di tipo A per rifiuti inerti.

• art. 32-bis, comma 1, l.r. Veneto n. 3/2000

  L'ampliamento di una discarica di rifiuti speciali esistente, diversa da quelle di seconda categoria di tipo A, deve considerarsi nuova discarica solo quando sussistano entrambe le condizioni previste dalla norma.

  La qualificazione dell'ampliamento come nuova discarica richiede il concorso delle condizioni normativamente previste; la disciplina non si applica alle discariche di seconda categoria di tipo A.

• art. 15, commi 1 e 2, Piano regionale di gestione dei rifiuti del Veneto

  Sono comunque escluse dalla deroga di cui al presente comma le discariche per rifiuti inerti.

  Le discariche per rifiuti inerti sono escluse dalle deroghe al divieto generale di nuove volumetrie e ampliamenti; non sono invece escluse dal divieto stesso.

• art. 16, comma 3, Piano regionale di gestione dei rifiuti del Veneto

  Per gli impianti già in esercizio nelle aree di esclusione assoluta, vieta modifiche sostanziali che comportino aumento della capacità annua, aumento dei rifiuti pericolosi trattati o estensione delle superfici interessate; nessuna di tali condizioni ricorreva nel caso esaminato.

• art. 13, Piano regionale di gestione dei rifiuti del Veneto

  Disciplina i vincoli e le aree di esclusione assoluta per la localizzazione degli impianti di gestione dei rifiuti.

• art. 9, comma 4, l.r. Veneto n. 13/2018

  Il divieto di autorizzare la ricomposizione ambientale di una cava mediante discarica riguarda il rilascio del titolo per l'esercizio dell'attività estrattiva, non l'ampliamento di una discarica già esistente.

• art. 4 d.lgs. 36/2003

  La classificazione delle discariche in categorie di rifiuti inerti, non pericolosi e pericolosi non modifica il chiaro significato dell'art. 15 del piano regionale, che assoggetta le discariche per inerti al divieto di nuove volumetrie.

Massime di principio

• La legittimazione ad agire e l'interesse a ricorrere sono condizioni autonome: la vicinitas può fondare la legittimazione, ma l'interesse richiede l'allegazione di uno specifico pregiudizio concreto e attuale derivante dall'atto impugnato.
• In materia ambientale, un Comune limitrofo a un impianto autorizzato da altra amministrazione può avere legittimazione e interesse a ricorrere quando prospetti in modo specifico e plausibile ripercussioni sul proprio territorio, sulla pianificazione, sulla mobilità o sulla comunità locale; non è necessaria la prova puntuale della concreta pericolosità già in sede di accesso alla giustizia.
• Le note interpretative o endoprocedimentali prive di autonoma lesività possono essere contestate insieme al provvedimento finale soltanto quali atti presupposti e nei limiti in cui siano stati richiamati o recepiti nell'atto lesivo.
• Quando una norma di piano esclude una determinata tipologia di impianto dalla deroga a un divieto generale, tale tipologia resta soggetta al divieto: l'esclusione dalla deroga non può essere interpretata come esclusione dal divieto, salvo un'espressa previsione in tal senso.
• Il divieto di nuove volumetrie di discarica, comprensivo degli ampliamenti, si applica alle discariche per rifiuti inerti quando il piano regionale le esclude dalle deroghe; l'autorizzazione di un ampliamento deve quindi confrontarsi specificamente con tale divieto e motivare adeguatamente la sua eventuale derogabilità.
• Per gli impianti già in esercizio collocati in aree di esclusione assoluta, una modifica sostanziale non è vietata in via generale, ma solo se comporta almeno una delle condizioni normativamente indicate, quali aumento della capacità annua, aumento dei rifiuti pericolosi trattati o estensione della superficie interessata.

Come è indicizzato