Sentenza n. 122/2026 - Reggio Calabria, Sezione 1

Esito

La controversia

La società, titolare dal 2002 di una concessione demaniale marittima, ha impugnato l'atto comunale adottato sulla base della sentenza dell'Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 18 del 2021 e di una nota regionale. Con il primo motivo ha dedotto la violazione dell'art. 10-bis della legge n. 241/1990, anche in relazione all'art. 21-octies, comma 2, della stessa legge, lamentando l'omessa comunicazione dell'avvio del procedimento finalizzato alla revoca o alla perdita di efficacia della proroga. Con il secondo motivo ha dedotto illogicità, contraddittorietà ed eccesso di potere, sostenendo che l'atto comunale fosse incoerente con una successiva nota regionale, la quale aveva precisato che la precedente nota regionale non aveva efficacia dispositiva e che nessun adempimento doveva essere effettuato in attesa dell'intervento legislativo. Con il terzo motivo ha sostenuto che l'atto fosse illegittimo perché fondato su una pronuncia dell'Adunanza plenaria, ritenuta inidonea a sostituirsi al legislatore e priva di efficacia generale, prospettando che essa dovesse essere intesa soltanto come sollecitazione al legislatore nazionale ad armonizzare la disciplina interna con il diritto dell'Unione europea.

La decisione

Il TAR ha respinto tutti i motivi. Quanto alla mancata comunicazione di avvio, ha escluso che l'atto comunale costituisse esercizio di autotutela o di altro potere discrezionale di secondo grado. Il Comune si è limitato a prendere atto dell'inefficacia delle proroghe automatiche e a precisare la scadenza delle concessioni secondo gli effetti direttamente derivanti dalla legge, come interpretati e dichiarati dall'Adunanza plenaria n. 18 del 2021; pertanto non era necessario instaurare il contraddittorio procedimentale. È stata respinta anche la censura di contraddittorietà, poiché l'atto comunale non ha dato esecuzione dispositiva alla nota regionale, ma ha recepito i principi nomofilattici del Consiglio di Stato e ne ha esplicitato le conseguenze sulle concessioni in corso. Infine, il TAR ha affermato che l'Adunanza plenaria non ha creato nuove disposizioni normative, ma ha interpretato il quadro normativo alla luce dei principi eurounitari. Le proroghe automatiche delle concessioni demaniali marittime turistico-ricreative sono incompatibili con l'art. 49 TFUE e con l'art. 12 della direttiva 2006/123/CE, in quanto l'assegnazione esclusiva di una risorsa naturale contingentata richiede una procedura di evidenza pubblica. Tale incompatibilità comporta che le proroghe automatiche debbano essere considerate tamquam non esset; gli effetti temporali delle concessioni in essere sono stati tuttavia modulati dal Consiglio di Stato fino al 31 dicembre 2023. L'atto comunale, conforme a tali principi, è stato ritenuto legittimo. Il ricorso è stato quindi respinto, con compensazione sostanziale delle spese mediante la statuizione nulla per le spese, data la mancata costituzione del Comune.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  La comunicazione dei motivi ostativi non era necessaria perché l'atto impugnato non costituiva un provvedimento discrezionale di revoca o di autotutela.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  Richiamato dalla ricorrente in relazione all'omessa comunicazione procedimentale; il TAR ha escluso a monte la necessità della comunicazione, qualificando l'atto come mera presa d'atto di effetti legislativi.

• art. 1, commi 682-684, l. 145/2018

  La disciplina nazionale della proroga automatica delle concessioni demaniali marittime è stata ritenuta incompatibile con il diritto dell'Unione europea e quindi non applicabile.

• art. 182, comma 2, d.l. 34/2020, convertito dalla l. 77/2020

  Anche la proroga o moratoria collegata all'emergenza epidemiologica è stata considerata incompatibile con i principi eurounitari sulle concessioni di risorse naturali contingentate.

• art. 103, comma 2, d.l. 18/2020, convertito dalla l. 27/2020

  La proroga automatica e generalizzata delle concessioni già rilasciate è stata ritenuta contrastante con una direttiva self-executing e tamquam non esset.

• art. 49 TFUE

  Il rilascio o rinnovo di concessioni demaniali marittime turistico-ricreative deve rispettare la libertà di stabilimento e i principi di concorrenza e di evidenza pubblica.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  Quando le concessioni riguardano una risorsa naturale contingentata e attribuiscono un vantaggio economico esclusivo, il rilascio o rinnovo deve avvenire mediante una procedura pubblica, trasparente e imparziale.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Richiamato quale disposizione processuale relativa alla trattazione della causa nell'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato.

Massime di principio

• L'atto con cui l'amministrazione si limita a prendere atto dell'inefficacia di una proroga automatica già colpita da incompatibilità con il diritto dell'Unione europea e a indicare la scadenza del rapporto concessorio non costituisce esercizio di autotutela decisoria né di un potere amministrativo discrezionale; pertanto, non richiede la comunicazione di avvio del procedimento o l'instaurazione del contraddittorio procedimentale.
• Le proroghe automatiche ex lege delle concessioni demaniali marittime, lacuali o fluviali per finalità economiche sono incompatibili con l'art. 49 TFUE e con l'art. 12 della direttiva 2006/123/CE quando attribuiscono in via esclusiva lo sfruttamento di una risorsa naturale contingentata senza procedura di evidenza pubblica.
• La disciplina nazionale incompatibile con una direttiva self-executing deve essere disapplicata e le proroghe automatiche da essa previste devono essere considerate tamquam non esset, anche se successivamente confermate da atti amministrativi o da ulteriori previsioni normative interne.
• L'Adunanza plenaria, nel dichiarare l'incompatibilità eurounitaria delle proroghe automatiche, esercita una funzione nomofilattica e interpretativa del quadro normativo vigente, senza sostituirsi al legislatore mediante la creazione di nuove disposizioni.
• La modulazione temporale degli effetti della pronuncia dell'Adunanza plenaria può mantenere l'efficacia delle concessioni in essere fino al termine individuato dalla stessa pronuncia, senza rendere legittima la proroga automatica oltre tale limite.

Come è indicizzato