Cassazione Civile, Sentenza n. 787/2025 del 12/01/2025

Esito

La controversia

Impugnazione della sentenza regionale che ha confermato l'avviso di accertamento TOSAP n. 250/2021 relativo all'anno 2020 per l'occupazione mediante viadotti autostradali del soprassuolo di strade comunali. Autostrade per l'Italia deduceva: 1) esenzione in quanto soggetto collegabile a titolarità pubblica o per la natura pubblicistica dell'opera; 2) assorbimento delle aree nel demanio statale in virtù della costruzione della rete autostradale (conseguente mancanza del presupposto comunale della tassa); 3) eventuali profili di incompatibilità con il diritto UE e 4) inapplicabilità delle sanzioni per obiettiva incertezza normativa.

La decisione

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso. Ha ritenuto infondati i motivi: l'appello di secondo grado non è incorso in omessa pronuncia rilevante perché l'impugnazione sull'esenzione è stata implicitamente rigettata; la costruzione dei viadotti autostradali non trasferisce automaticamente al Demanio statale la proprietà delle strade comunali sottostanti, salvo atto di trasferimento; la società concessionaria che realizza e gestisce l'opera è soggetto passivo della TOSAP in quanto l'occupazione è imputabile al concessionario che ne sfrutta economicamente l'opera; gli argomenti basati su diritto UE e aiuti di Stato non impongono una diversa soluzione. Quanto all'omessa pronuncia sull'esonero dalle sanzioni per obiettiva incertezza normativa, la Corte ha ritenuto la questione di diritto decidibile nel merito e ha escluso l'incertezza, dato l'orientamento giurisprudenziale consolidato. Condanna della ricorrente alle spese.

Norme richiamate

• D.Lgs. 15 novembre 1993, n. 507 (disciplinante TOSAP)

  Art. 38 e 39 definiscono il presupposto impositivo e i soggetti; art. 49 c.1 lett. a) prevede esenzioni per occupazioni dello Stato ma l'esenzione non si estende alla società concessionaria che, pur svolgendo attività funzionale, agisce in regime di gestione economica e quindi è soggetto passivo.

• Codice civile, artt. 822 e 840

  L'appartenenza della strada al demanio statale non è automatica per la sola esecuzione di opere autostradali; la proprietà del sedime stradale resta di norma dell'ente titolare salvo atto di trasferimento; l'art. 840 disciplina il sottosuolo ma la nozione non comprende automaticamente il soprassuolo sottostante viadotti appartenente a diversa titolarità.

• D.Lgs. 30 aprile 1992, n. 285 (Codice della strada), art. 2

  «Le strade urbane (...) sono sempre comunali quando siano situate nell'interno dei centri abitati, eccettuati i tratti interni di strade statali, regionali o provinciali che attraversano centri abitati con popolazione non superiore a diecimila abitanti»

  La disposizione regola classificazioni e incroci a raso, non la fattispecie dell'occupazione del soprassuolo da viadotti autostradali; non è idonea a dimostrare trasferimento automatico della proprietà del sedime.

• Legge 21 maggio 1955, n. 463 e Legge 24 luglio 1961, n. 729

  Norme storiche per la realizzazione della rete autostradale: la loro previsione non comporta automaticamente l'ablazione della titolarità delle strade comunali né il trasferimento della proprietà allo Stato senza le previste procedure (espropriazioni o atti formali).

• D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50, art. 178

  Riconosce il regime speciale e la natura 'sui generis' delle concessioni autostradali, che tuttavia non trasformano il concessionario in ente pubblico esentabile automaticamente dalle imposte locali.

• Trattato sul funzionamento dell'Unione Europea (TFUE), artt. 345 e 106

  L'art. 345 lascia impregiudicato il regime di proprietà degli Stati membri; l'art. 106 attiene ai divieti verso misure discriminatorie o aiuti contrari alle regole di mercato. La Corte ha ritenuto che il diritto UE non imponga l'esenzione alla società concessionaria e non giustifica un rinvio pregiudiziale alla Corte di Giustizia sul punto.

• Codice di procedura civile, artt. 112, 360 e 384

  Principi procedurali: omissione di pronuncia sussiste solo se la decisione manca su punto indispensabile; una decisione che implicitamente esclude la doglianza non costituisce omessa pronuncia; la Cassazione può decidere su questione di diritto omessa dal giudice d'appello quando non richiede nuovi accertamenti di fatto.

• D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546 art. 8; D.Lgs. 18 dicembre 1997, n. 472 art. 6; Legge 27 agosto 2000, n. 212 art. 10

  Disposizioni che regolano l'esonero dalle sanzioni tributarie per 'obiettive condizioni di incertezza' sulla portata delle norme. La Corte ha considerato che tali indici di incertezza non sussistono nel caso in esame per la consolidata giurisprudenza sul tema.

• Giurisprudenza consolidata della Corte di Cassazione

  La giurisprudenza di legittimità ha più volte affermato che il concessionario che realizza e gestisce un'opera pubblica è soggetto a imposizione locale per l'occupazione del suolo o soprassuolo, salvo titolo normativo che disponga diversamente; inoltre, ha delimitato la nozione di demanialità e l'ambito dell'omessa pronuncia.

Massime di principio

• La mera realizzazione di un'opera autostradale non comporta automaticamente il trasferimento della proprietà delle strade comunali sottostanti allo Stato: la titolarità resta dell'ente originario salvo atto formale o espropriativo.
• L'esenzione TOSAP prevista per lo Stato o per enti pubblici non si estende di regola al concessionario privato che realizza e gestisce l'opera: se l'occupazione è imputabile al concessionario (uso e sfruttamento economico) quest'ultimo è soggetto passivo.
• Ai fini impositivi conta chi materialmente o giuridicamente esercita l'occupazione (il soggetto autorizzato/gestore), non la sola destinazione pubblicistica dell'opera; la qualificazione economica/imprenditoriale del concessionario rafforza la soggettività passiva.
• Argomentazioni fondate sul diritto UE (aiuti di Stato, proprietà) non impediscono l'applicazione nazionale della TOSAP al concessionario quando l'occupazione è di tipo gestionale ed economico, e non vi è una chiara disposizione normativa che disponga l'esenzione.
• L'obiettiva incertezza normativa, causa di esonero dalle sanzioni, richiede indici concreti (assenza di prassi, contrasto giurisprudenziale, disorientamento interpretativo): l'esistenza di orientamenti consolidati esclude generalmente l'incertezza.
• In sede di impugnazione, la mancata espresso pronunciamento del giudice di appello su un motivo non sempre determina cassazione per omessa pronuncia: se la decisione adottata è logicamente incompatibile con il motivo, quella omissione è ininfluente; la Cassazione può decidere il punto se si tratta di questione di diritto e non servono nuovi accertamenti di fatto.
• In casi analoghi, chi gestisce economicamente ed esercita il controllo operativo sull'opera pubblica concessa deve valutare l'onere di corresponsione delle imposte locali per l'occupazione del suolo/soprassuolo e non contare sull'automatica estensione di esenzioni riconosciute allo Stato.