Sentenza n. 6860/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha appellato la sentenza del TAR Veneto, che aveva ritenuto legittima l'inibizione della PAS sulla base, principalmente, della mancata presentazione della garanzia fideiussoria per il ripristino dei luoghi. L'appellante ha dedotto, anzitutto, che la garanzia dovesse essere presentata soltanto prima dell'inizio dei lavori e non durante il procedimento, contestando che il proprio comportamento potesse essere qualificato come definitiva ritrattazione dell'impegno. Ha inoltre riproposto le censure relative alla mancata acquisizione del nulla osta di Terna, alla classificazione dell'area come agricola di pregio o di medio pregio, alla pretesa applicazione degli indicatori regionali di non idoneità e alla mancata dimostrazione che il terreno fosse abbandonato o incolto da almeno cinque anni. La società ha sostenuto che l'area fosse idonea ex lege, che il progetto fosse agrivoltaico e destinato a una comunità energetica rinnovabile, che gli indicatori regionali non comportassero divieti automatici e che il Comune avrebbe dovuto procedere a una valutazione concreta del progetto. Ha altresì contestato la tempestività dei motivi aggiunti con i quali aveva dedotto che, alla data dell'inibitoria, la classificazione provinciale delle aree agricole di pregio non era ancora stata approvata. Il Comune ha eccepito l'inammissibilità dell'appello per difetto di specificità e la tardività dei motivi aggiunti, sostenendo comunque la legittimità del provvedimento.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'eccezione di inammissibilità dell'appello, ritenendo che le censure contenessero una critica specifica alla sentenza di primo grado e che la questione dell'intempestività della richiesta della fideiussione fosse già stata dedotta in primo grado. Ha confermato che l'obbligo di prestare la garanzia per la dismissione dell'impianto e il ripristino dei luoghi si applicava anche alla PAS, ma ha chiarito che la garanzia doveva essere presentata prima dell'avvio dei lavori, non durante il procedimento e prima che fosse definita la possibilità concreta di realizzare l'impianto. La mancata produzione anticipata della polizza, così come la ritrattazione dell'impegno provocata dalla richiesta intempestiva del Comune, non potevano quindi giustificare l'inibizione della PAS. Il Comune avrebbe potuto subordinare l'efficacia del titolo alla presentazione della garanzia e vigilare sul relativo adempimento, ma non impedire integralmente la realizzazione dell'intervento per una garanzia non ancora dovuta. Il Collegio ha inoltre accolto la censura relativa al nulla osta di Terna: poiché il Comune aveva rilevato l'interferenza con la fascia di rispetto dell'elettrodotto, aveva richiesto direttamente il nulla osta e lo aveva trasmesso a Terna, ai sensi dell'art. 6, comma 5, d.lgs. 28/2011, avrebbe dovuto attendere il riscontro, essendo il termine procedimentale sospeso. Non era legittimo concludere il procedimento con esito negativo prima della risposta di Terna, successivamente favorevole con prescrizioni. Sono state accolte anche le censure sulla classificazione dell'area agricola di pregio: gli indicatori regionali di presuntiva non idoneità non costituiscono divieti automatici e assoluti, ma impongono una valutazione concreta della tipologia dell'impianto, delle soluzioni progettuali, della localizzazione, del contesto e degli obiettivi di produzione da fonti rinnovabili. Il Comune aveva invece attribuito alla classificazione un'automatica efficacia ostativa, senza esaminare la dichiarata idoneità ex lege dell'area e la natura agrivoltaica del progetto, astrattamente compatibile con la prosecuzione dell'attività agricola. È stata infine accolta la censura relativa alla mancata dimostrazione dell'abbandono o dell'incolto del terreno da almeno cinque anni: l'assenza di un indicatore di idoneità non qualifica automaticamente l'area come non idonea e, comunque, neppure l'eventuale inidoneità comporta un divieto automatico di realizzazione. I motivi aggiunti sono stati dichiarati in parte irricevibili, limitatamente alla censura tardivamente proposta sulla mancata approvazione della classificazione provinciale, e in parte improcedibili per sopravvenuta carenza di interesse. La sentenza del TAR è stata riformata, il ricorso di primo grado è stato accolto e il provvedimento comunale di inibizione della PAS è stato annullato, con obbligo del Comune di riesaminare l'istanza conformandosi alla decisione. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 101, comma 1, c.p.a.

  L'appello è ammissibile quando contiene una critica compiuta e specifica delle ragioni poste a fondamento della sentenza impugnata.

• art. 6, comma 5, d.lgs. 28/2011

  Qualora l'attività di costruzione e di esercizio degli impianti di cui al comma 1 sia sottoposta ad atti di assenso di competenza di amministrazioni diverse da quella comunale, e tali atti non siano allegati alla dichiarazione, l'amministrazione comunale provvede ad acquisirli d'ufficio ovvero convoca, entro venti giorni dalla presentazione della dichiarazione, una conferenza di servizi [...] Il termine di trenta giorni di cui al comma 2 è sospeso fino alla acquisizione degli atti di assenso ovvero fino all'adozione della determinazione motivata di conclusione del procedimento.

  Quando nella PAS è necessario un atto di assenso di un'amministrazione diversa da quella comunale, il Comune deve acquisirlo d'ufficio o attivare la conferenza di servizi; il termine procedimentale resta sospeso sino alla sua acquisizione o alla conclusione del relativo procedimento. Il Comune non può adottare l'inibitoria prima di ricevere il riscontro dell'amministrazione competente.

• art. 20, comma 8, lett. c-ter), d.lgs. 199/2021

  La dichiarata idoneità ex lege dell'area costituisce un elemento che l'amministrazione deve verificare e considerare nella valutazione concreta della PAS.

• art. 25 d.lgs. 49/2014

  Le garanzie finanziarie previste per i produttori di apparecchiature elettriche ed elettroniche operano su un piano diverso rispetto alla garanzia dovuta dal titolare dell'impianto per la dismissione e il ripristino dei luoghi e non sostituiscono quest'ultima.

• punto 13.1, lett. j), Linee guida approvate con d.i. 10 settembre 2010

  impegno alla corresponsione all'atto di avvio dei lavori di una cauzione a garanzia della esecuzione degli interventi di dismissione e delle opere di messa in pristino

  La garanzia per la dismissione e il ripristino deve essere prestata in occasione dell'avvio dei lavori; la disciplina non consente di pretenderne il deposito durante la fase istruttoria antecedente alla definizione del titolo.

• deliberazione G.R. Veneto n. 253 del 22 febbraio 2012

  La garanzia [...] deve essere presentata prima dell'inizio dei lavori all'Ente autorizzante

  La garanzia è dovuta prima dell'inizio dei lavori e la sua mancata presentazione in quel momento può comportare la decadenza del titolo abilitativo, non necessariamente l'inibizione preventiva della PAS.

• art. 4, commi 1, 3 e 4, l.r. Veneto 17/2022

  Gli indicatori regionali devono essere valutati insieme alla tipologia dell'impianto, alle soluzioni progettuali, alla potenza, alla localizzazione e agli obiettivi energetici; per gli impianti agrivoltaici e quelli in comunità energetica rilevano inoltre le specifiche disposizioni regionali e la relazione agronomica.

• art. 3, comma 1, lett. C), n. 4, l.r. Veneto 17/2022

  La classificazione come area agricola di pregio è un indicatore di presuntiva non idoneità, non un divieto automatico e assoluto di realizzazione dell'impianto.

• art. 7 l.r. Veneto 17/2022

  La Giunta regionale individua come aree con indicatori di idoneità all'installazione di impianti fotovoltaici: [...] i terreni agricoli abbandonati o incolti, che non siano stati destinati a uso produttivo da almeno cinque annate agrarie

  La mancata ricorrenza dell'indicatore di idoneità non comporta, a contrario, l'automatica qualificazione dell'area come non idonea né un divieto di installazione.

• art. 8, comma 4, lett. i), d.lgs. 190/2024

  Prima dell'avvio della realizzazione dell'intervento, il soggetto proponente è tenuto alla presentazione della polizza fidejussoria a copertura dei costi previsti

  La disciplina successiva conferma sistematicamente che la polizza fideiussoria deve essere prodotta prima dell'avvio dei lavori e non necessariamente insieme all'istanza di PAS.

Massime di principio

• Nella procedura abilitativa semplificata per impianti da fonti rinnovabili, l'obbligo sostanziale di prestare una garanzia per la dismissione dell'impianto e il ripristino dei luoghi non è escluso dalla semplificazione procedimentale, ma la garanzia deve essere presentata prima dell'avvio dei lavori. La sua mancata produzione durante il procedimento, prima che sia definita la possibilità concreta di realizzare l'intervento, non legittima l'inibizione della PAS.
• Quando la normativa prevede la presentazione della garanzia prima dell'inizio dei lavori, l'amministrazione può subordinare l'efficacia o la conservazione del titolo al successivo deposito della polizza e può dichiarare la decadenza in caso di omesso adempimento, ma non può inibire integralmente l'intervento per la mancata presentazione anticipata di una garanzia non ancora dovuta.
• Nella PAS, quando la realizzazione dell'intervento richiede un atto di assenso di un'amministrazione diversa da quella comunale, il Comune deve acquisirlo d'ufficio o attivare la conferenza di servizi; il termine procedimentale è sospeso fino all'acquisizione dell'assenso o alla conclusione del relativo procedimento. Il Comune non può definire negativamente la PAS prima di aver ricevuto il riscontro dell'amministrazione competente.
• La classificazione regionale di un'area come caratterizzata da presuntiva non idoneità alla realizzazione di impianti fotovoltaici non introduce, di per sé, un divieto automatico e assoluto. L'amministrazione deve svolgere una valutazione concreta e complessiva, considerando la tipologia dell'impianto, le soluzioni progettuali, la localizzazione, il contesto, la compatibilità con la prosecuzione dell'attività agricola e gli obiettivi di produzione energetica.
• L'assenza di un indicatore regionale di idoneità non comporta automaticamente la non idoneità dell'area. Il sistema ammette aree ordinarie, non ricomprese né tra quelle idonee né tra quelle non idonee; in ogni caso, anche l'eventuale qualificazione come area non idonea non equivale a un divieto assoluto e aprioristico.

Come è indicizzato