Sentenza n. 297/2026 - Venezia, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l’ordinanza comunale di demolizione adottata nel 2025 nei confronti di un impianto di aspirazione installato nel 2000 nello scoperto pertinenziale del fabbricato artigianale. L’impianto era stato accertato nel 2008 come realizzato senza titolo edilizio; nel 2009 il Comune aveva applicato la sanzione pecuniaria prevista dall’art. 37, comma 1, d.P.R. 380/2001, dando atto che per l’opera non era contemplata la demolizione. Dopo il pagamento della sanzione, il Comune aveva rilasciato nel 2010 un permesso di costruire in sanatoria condizionato allo spostamento dell’impianto a 1,50 metri dal confine, spostamento poi non eseguito. Nel 2025 il Comune aveva avviato un nuovo accertamento edilizio e, dopo soli quattro giorni dalla comunicazione di avvio, aveva ordinato la demolizione dell’intero impianto. Con il primo motivo la ricorrente ha dedotto la nullità o comunque l’illegittimità dell’ordinanza per mancanza di elementi essenziali, violazione del principio del ne bis in idem, violazione e falsa applicazione degli artt. 37, 31 e 9-bis d.P.R. 380/2001, contraddittorietà rispetto ai precedenti provvedimenti comunali, difetto dei presupposti e di istruttoria, irragionevolezza e ingiustizia manifeste. Ha sostenuto che l’abuso fosse già stato sanzionato e che il pagamento della sanzione, unitamente al provvedimento che escludeva la demolizione e al successivo titolo in sanatoria condizionato, avesse determinato una forma di legittimazione dell’impianto ai sensi dell’art. 9-bis, comma 1-bis, d.P.R. 380/2001. Con il secondo motivo ha dedotto la violazione degli artt. 9 e 10 l. 241/1990, poiché l’ordinanza era stata adottata e notificata appena quattro giorni dopo la comunicazione di avvio, senza consentire una partecipazione effettiva e la presentazione di memorie e documenti.

La decisione

Il TAR ha accolto entrambi i motivi e ha annullato l’ordinanza di demolizione. Quanto al primo motivo, ha precisato che, in via generale, la sanzione pecuniaria ex art. 37 d.P.R. 380/2001 non costituisce sanatoria, ma misura afflittiva sostitutiva della demolizione e non regolarizza automaticamente l’abuso. Tuttavia, nel caso concreto, il provvedimento del 2009 aveva espressamente escluso la demolizione e, letto unitamente al pagamento della somma e al successivo permesso di costruire in sanatoria condizionato, imponeva di considerare la particolare vicenda dell’impianto e la sua qualificazione amministrativa. Il permesso condizionato allo spostamento costituiva un titolo peculiare, volto a sanare un abuso ritenuto di minore entità mediante un’integrazione minimale. Il mancato spostamento non consentiva al Comune, dopo circa quindici anni, di qualificare l’impianto in modo nuovo e di disporne direttamente la demolizione senza confrontarsi con i precedenti atti e con la natura dell’opera. Il Tribunale ha valorizzato la condotta ondivaga e contraddittoria dell’amministrazione, che prima aveva applicato una sanzione pecuniaria escludendo la demolizione, poi aveva rilasciato un titolo in sanatoria condizionato e infine aveva ordinato la demolizione dell’intero manufatto qualificandolo come costruzione urbanisticamente rilevante. Ha inoltre rilevato l’assenza di una verifica tempestiva del rispetto della condizione apposta al titolo e l’incertezza sulla disciplina delle distanze applicabile all’epoca della realizzazione. Quanto al secondo motivo, il TAR ha riconosciuto che, in astratto, l’ordinanza di demolizione è atto vincolato e la partecipazione può risultare irrilevante quando non potrebbe condurre a un esito diverso. Nella fattispecie, però, la complessità della vicenda, i precedenti provvedimenti favorevoli o comunque non demolitori, l’incertezza sulla validità e sull’efficacia del titolo in sanatoria, la natura accessoria dell’impianto e l’incidenza della demolizione sull’attività imprenditoriale rendevano necessario un effettivo confronto procedimentale. L’intervallo di soli quattro giorni non aveva consentito alla ricorrente di chiarire, tra l’altro, le ragioni del mancato spostamento e gli aspetti tecnici rilevanti. Il Comune è stato condannato al pagamento di 3.000 euro di spese di lite, oltre accessori se dovuti.

Norme richiamate

• art. 37, comma 1, d.P.R. 380/2001

  La sanzione pecuniaria per interventi eseguiti in assenza di DIA/SCIA, in via generale, ha natura afflittiva sostitutiva della demolizione e non comporta di per sé la sanatoria dell’abuso; nel caso concreto, il contenuto espresso del provvedimento comunale e il successivo titolo in sanatoria hanno però imposto una valutazione particolare della vicenda.

• art. 37, comma 4, d.P.R. 380/2001

  La disposizione è stata richiamata nel provvedimento comunale che ammetteva la sanatoria mediante pagamento della sanzione e dichiarava non contemplata la demolizione.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Richiamato quale fondamento della sanzione demolitoria, la cui applicazione concreta è stata ritenuta illegittima per la contraddittorietà con i precedenti atti comunali e per l’insufficiente considerazione della specifica vicenda.

• art. 9-bis, comma 1-bis, d.P.R. 380/2001

  La ricorrente ha invocato la disposizione per sostenere la legittimazione dell’impianto; il TAR ha ritenuto che il pagamento della sanzione e il contenuto degli atti comunali consentissero, nella concreta fattispecie, di qualificare l’opera come legittimata, pur in assenza dell’adempimento della prescrizione di spostamento.

• art. 21-septies l. 241/1990

  Invocato dalla ricorrente per sostenere la nullità dell’ordinanza per mancanza di elementi essenziali; il TAR ha definito la controversia mediante l’accertamento dell’illegittimità e l’annullamento dell’atto.

• artt. 9 e 10 l. 241/1990

  La partecipazione procedimentale deve essere effettiva quando la vicenda presenta elementi peculiari e controversi, precedenti atti amministrativi potenzialmente favorevoli e rilevanti conseguenze per l’attività del destinatario; un termine di soli quattro giorni può risultare insufficiente.

Massime di principio

• La sanzione pecuniaria prevista dall’art. 37 d.P.R. 380/2001, considerata isolatamente, non sana l’intervento edilizio abusivo, ma costituisce una misura afflittiva sostitutiva della demolizione; tuttavia, il contenuto espresso del provvedimento sanzionatorio, il pagamento della somma e gli eventuali successivi titoli rilasciati dall’amministrazione devono essere valutati unitariamente per stabilire gli effetti concretamente prodotti sulla posizione del privato.
• L’amministrazione non può disporre, a distanza di molti anni, la demolizione di un manufatto senza confrontarsi puntualmente con i propri precedenti provvedimenti che abbiano escluso la demolizione o rilasciato un titolo in sanatoria, anche condizionato. La diversa qualificazione successiva dell’opera richiede una motivazione coerente e una specifica istruttoria sulle ragioni del mutamento.
• Il permesso di costruire in sanatoria può contenere prescrizioni dirette a correggere o mitigare l’opera esistente quando si tratti di integrazioni minime funzionali al rilascio del titolo; la mancata esecuzione della prescrizione deve essere verificata e valutata dall’amministrazione in modo coerente con il contenuto e la funzione del titolo, senza automatica equiparazione dell’opera a un abuso integralmente demolibile.
• La natura normalmente vincolata dell’ordinanza di demolizione non esclude in assoluto la rilevanza della partecipazione procedimentale. Quando la fattispecie è caratterizzata da precedenti decisioni amministrative contraddittorie, incertezza sul titolo edilizio, questioni tecniche controverse e rilevante incidenza sull’attività del destinatario, l’amministrazione deve consentire un apporto partecipativo effettivo prima di adottare la misura demolitoria.
• L’adozione dell’ordinanza di demolizione dopo soli quattro giorni dalla comunicazione di avvio può violare le garanzie partecipative quando non consenta al destinatario di chiarire aspetti tecnici e giuridici potenzialmente decisivi e di rappresentare le conseguenze della misura sull’attività esercitata.

Come è indicizzato