Corte di giustizia, Sentenza C-686/18

Compatibilità della disciplina italiana sulle banche popolari con il diritto dell’Unione

La causa riguarda un rinvio pregiudiziale del Consiglio di Stato italiano in merito alla riforma delle banche popolari, in particolare alla soglia di attivo di 8 miliardi di euro oltre la quale la banca deve trasformarsi in società per azioni e alla facoltà di limitare o rinviare il rimborso delle azioni del socio recedente.

Fatti e procedimento principale

I ricorsi nel procedimento principale erano stati proposti contro atti della Banca d’Italia, in particolare il 9° aggiornamento della circolare n. 285, che dava attuazione alla disciplina nazionale introdotta dal decreto-legge n. 3/2015 e dal decreto legislativo n. 385/1993. Il Consiglio di Stato, dopo alcuni passaggi davanti al TAR Lazio e alla Corte costituzionale italiana, ha sospeso il giudizio e posto cinque questioni pregiudiziali alla Corte di giustizia.

Normativa dell'Unione rilevante

La Corte richiama in particolare:

• il regolamento (UE) n. 575/2013, specie gli articoli 26, 28, 29 e 30;
• il regolamento delegato (UE) n. 241/2014, specie l’articolo 10;
• il regolamento (UE) n. 1024/2013, in particolare l’articolo 6, paragrafo 4;
• gli articoli 16 e 17 della Carta;
• gli articoli 63 e seguenti TFUE;
• gli articoli 107 e seguenti TFUE.

Il regolamento n. 575/2013 disciplina i requisiti prudenziali degli enti creditizi e, all’articolo 29, prevede condizioni specifiche perché gli strumenti di capitale emessi da società cooperative e soggetti analoghi possano qualificarsi come capitale primario di classe 1. Il regolamento delegato n. 241/2014 specifica, all’articolo 10, che la limitazione del rimborso può comprendere sia il rinvio sia la riduzione dell’importo rimborsabile, anche per periodo illimitato, in funzione della situazione prudenziale dell’ente.

Ricevibilità delle questioni

La Corte dichiara irricevibili:

• la prima parte della prima questione, perché l’articolo 6, paragrafo 4, del regolamento n. 1024/2013, l’articolo 29 del regolamento n. 575/2013 e l’articolo 10 del regolamento delegato n. 241/2014 non presentano alcuna attinenza con la soglia nazionale di 8 miliardi di euro;
• la seconda questione nella parte relativa all’articolo 3 TFUE, per difetto di motivazione e di collegamento con la controversia;
• la terza questione sugli articoli 107 e seguenti TFUE, perché il giudice del rinvio non spiega gli elementi necessari per ipotizzare un aiuto di Stato;
• la quinta questione sulla validità dell’articolo 10 del regolamento delegato n. 241/2014, perché non sono indicati i motivi precisi di invalidità.

La Corte precisa inoltre che il fatto che la Corte costituzionale italiana si sia già pronunciata sulla compatibilità costituzionale della disciplina nazionale non impedisce al giudice nazionale di adire la Corte di giustizia ai sensi dell’articolo 267 TFUE.

Ragionamento della Corte sulla limitazione del rimborso delle azioni

Per la seconda parte della prima questione e la quarta questione, la Corte esamina insieme l’articolo 29 del regolamento n. 575/2013, l’articolo 10 del regolamento delegato n. 241/2014 e gli articoli 16 e 17 della Carta.

La Corte osserva che:

• l’articolo 29 consente, se la normativa nazionale vieta all’ente di rifiutare il rimborso, che gli strumenti prevedano la facoltà di limitare il rimborso;
• l’articolo 10 del regolamento delegato chiarisce che tale facoltà include il rinvio del rimborso e la limitazione dell’importo rimborsabile;
• tali limitazioni possono essere esercitate per un periodo illimitato, ma devono essere determinate in funzione della situazione prudenziale dell’ente.

Quanto alla Carta, la Corte rileva che la libertà d’impresa e il diritto di proprietà non sono prerogative assolute. La disciplina nazionale è prevista dalla legge, non incide sulla sostanza di tali diritti e persegue obiettivi di interesse generale, quali la stabilità del sistema bancario e finanziario, la prevenzione del rischio sistemico e la sana amministrazione del settore bancario cooperativo.

La compatibilità con la Carta è però subordinata alla proporzionalità: il giudice nazionale dovrà verificare che i limiti al rimborso non eccedano quanto necessario per garantire che gli strumenti siano computabili come capitale primario di classe 1, tenendo conto in particolare degli elementi elencati nell’articolo 10, paragrafo 3, del regolamento delegato n. 241/2014.

Ragionamento della Corte sulla soglia di attivo e la libera circolazione dei capitali

In relazione alla seconda questione, la Corte afferma che una disciplina nazionale che limita l’attività delle banche popolari entro una soglia di attivo e impone, oltre tale soglia, la trasformazione in società per azioni, la riduzione dell’attivo o la liquidazione costituisce una restrizione alla libera circolazione dei capitali, perché può dissuadere investitori di altri Stati membri o di paesi terzi dall’acquisire partecipazioni nel capitale di tali banche.

Tuttavia, tale restrizione può essere giustificata da motivi di interesse generale, a condizione che la misura sia idonea a realizzare gli obiettivi perseguiti e non ecceda quanto necessario. La Corte richiama, a questo riguardo, gli obiettivi di stabilità del sistema bancario e finanziario e di prevenzione del rischio sistemico, già riconosciuti dalla propria giurisprudenza come obiettivi di interesse generale dell’Unione.

Decisione e dispositivo

La Corte conclude che:

• l’articolo 29 del regolamento n. 575/2013, l’articolo 10 del regolamento delegato n. 241/2014 e gli articoli 16 e 17 della Carta non ostano alla normativa nazionale che vieta il rifiuto del rimborso ma consente il rinvio illimitato o la limitazione del rimborso delle azioni, purché la misura sia necessaria e proporzionata;
• gli articoli 63 e seguenti TFUE non ostano alla normativa nazionale che fissa una soglia di attivo per le banche popolari e impone, oltre tale soglia, la trasformazione in società per azioni, la riduzione dell’attivo o la liquidazione, sempre che la disciplina sia proporzionata rispetto agli obiettivi di interesse generale perseguiti.

Ricadute operative

La pronuncia è rilevante per il settore bancario cooperativo italiano perché conferma, in linea di principio, la compatibilità europea della riforma delle banche popolari e della disciplina di limitazione del rimborso delle azioni. Resta però centrale la verifica concreta di proporzionalità demandata al giudice nazionale, soprattutto quanto alla necessità e all’ampiezza delle limitazioni al rimborso in rapporto alla situazione prudenziale dell’ente.