Tribunale, Sentenza T-450/22

Impugnazione della decisione SRB di non adottare un programma di risoluzione per Sberbank Europe AG

La pronuncia concerne un ricorso ex articolo 263 TFUE proposto avverso la decisione con cui il SRB, dopo la valutazione BCE di situazione "failing or likely to fail", ha deciso di non adottare un programma di risoluzione per Sberbank Europe AG. La causa si inserisce nel meccanismo di risoluzione unico disciplinato dal regolamento (UE) n. 806/2014 e riguarda gli effetti di tale decisione sulla successiva liquidazione dell’ente secondo il diritto nazionale.

Fatti e svolgimento del procedimento

Sberbank Europe AG, banca con sede in Austria e controllante di società figlie in Croazia e Slovenia, era soggetta alla vigilanza diretta BCE e alla competenza del SRB per la risoluzione. Dopo l’invasione dell’Ucraina da parte della Russia e l’imposizione di sanzioni, la banca subì forti deflussi di depositi e una grave crisi di liquidità. Il 26 febbraio 2022 essa stessa comunicò a BCE e autorità austriaca di vigilanza di ritenersi prossima all’incapacità di far fronte alle proprie obbligazioni; il giorno successivo la BCE concluse per la situazione di FOLTF ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 4, lettera c), del regolamento n. 806/2014.

Sempre il 27 febbraio 2022 il SRB adottò un moratorium ai sensi dell’articolo 33a della direttiva 2014/59/UE e lo fece applicare dall’autorità nazionale di risoluzione. Il 1 marzo 2022 adottò poi la decisione impugnata, con cui stabilì che non sarebbe stato adottato alcun programma di risoluzione, perché la risoluzione non era necessaria nell’interesse pubblico ai sensi dell’articolo 18, paragrafo 1, lettera c), del regolamento n. 806/2014. Nello stesso giorno il SRB adottò invece programmi di risoluzione per le controllate slovena e croata.

Questioni giuridiche esaminate

Il ricorrente sosteneva, in sintesi, che:

• il SRB non avesse potere di adottare una decisione formale di non risoluzione;
• fosse stato violato il diritto a essere sentito;
• la decisione fosse insufficiente quanto alla motivazione;
• il SRB non avesse esaminato correttamente le misure alternative previste dall’articolo 18, paragrafo 1, lettera b);
• la decisione violasse il principio di proporzionalità e si discostasse illegittimamente dal piano di risoluzione del gruppo;
• vi fossero violazioni procedurali relative all’accesso al fascicolo e alla notificazione.

Ammissibilità e interesse ad agire

Il SRB eccepiva la carenza di interesse ad agire. Il Tribunale ha però ricordato che l’interesse a ottenere l’annullamento esiste quando l’atto impugnato produce, di per sé, conseguenze giuridiche e può procurare un vantaggio al ricorrente. Nel caso di specie, la decisione impugnata ha avuto come effetto la mancata apertura della risoluzione europea e l’avvio della liquidazione ordinata secondo il diritto nazionale, con cessazione dell’attività bancaria e nomina di un commissario governativo. Il ricorso è quindi stato ritenuto ammissibile.

Competenza del SRB ad adottare una decisione negativa

Il Tribunale ha respinto la tesi secondo cui il SRB avrebbe dovuto limitarsi a "chiudere il fascicolo" senza adottare un atto formale. Richiamando la giurisprudenza ABLV Bank, ha affermato che, una volta trasmessa la valutazione BCE sulla situazione di FOLTF, il SRB deve verificare le condizioni dell’articolo 18, paragrafo 1, e adottare una decisione, positiva o negativa, sul programma di risoluzione. Ciò è necessario anche per garantire tutela giurisdizionale effettiva e per evitare una lacuna di controllo sull’atto intermedio della BCE.

Il Tribunale ha inoltre escluso che il SRB avesse invaso la sfera della liquidazione: la decisione si limitava a constatare l’assenza del pubblico interesse alla risoluzione e, in base all’articolo 18, paragrafi 5 e 8, tale esito comporta che l’ente sia assoggettato a procedura di winding up secondo il diritto nazionale. Il SRB non ha dunque adottato una decisione di liquidazione in senso proprio.

Diritto a essere sentito

Il Tribunale ha riconosciuto la portata ampia del diritto a essere sentito ex articolo 41 della Carta, ma ha osservato che la procedura dell’articolo 18 del regolamento n. 806/2014 è necessariamente rapida e articolata tra BCE e SRB. Non è richiesto che l’ente sia ascoltato separatamente da ciascuna autorità in ogni fase.

Nel caso concreto, il ricorrente aveva già informato BCE, FMA e SRB, mediante email del 26 febbraio 2022, della grave crisi di liquidità e dell’assenza di soluzioni immediate. Il SRB ha tenuto conto di tali informazioni nella decisione finale, anche nella parte relativa all’esame delle misure alternative. Pertanto, il diritto a essere sentito non è stato violato.

Motivazione della decisione

Quanto alla motivazione, il Tribunale ha distinto tra la decisione adottata il 1 marzo 2022 e le successive versioni non confidenziali pubblicate nel 2022 e nel 2023. La censura relativa a una pretesa mancanza di motivazione al momento dell’adozione è stata ritenuta inefficace, poiché il controllo giurisdizionale riguarda l’atto pubblicato e impugnato.

La censura relativa alle redazioni confidenziali è stata respinta perché il ricorrente non ha indicato quali informazioni oscurate impedissero la comprensione del contenuto essenziale della decisione e l’esercizio della tutela giurisdizionale. Inoltre, il Tribunale ha ritenuto sufficientemente motivate sia la scelta di discostarsi dal piano di risoluzione sia la conclusione sull’assenza di misure alternative, richiamando i considerando pertinenti della decisione.

Esame della condizione di cui all’articolo 18, paragrafo 1, lettera b)

Il Tribunale ha confermato che il SRB aveva esaminato la condizione relativa all’assenza di misure alternative in modo adeguato. In particolare, la decisione impugnata aveva escluso:

• soluzioni private che avrebbero potuto evitare il default nel breve periodo;
• altre misure di vigilanza o di intervento precoce idonee a ristabilire immediatamente la liquidità;
• la sufficienza di write-down o conversione degli strumenti di capitale e delle passività ammissibili.

Le misure invocate dal ricorrente non sono state ritenute idonee a contraddire tale valutazione: il moratorium ex articolo 33a della direttiva 2014/59/UE era per sua natura temporaneo e funzionale a gestire gli effetti del dissesto, non a evitarlo; la successiva interdizione dell’attività, adottata dall’autorità nazionale, presupponeva già l’assenza di alternative e non rientrava nella competenza del SRB. Anche l’asserita possibilità di una supervisione rafforzata austriaca e il riferimento alla ristrutturazione "Adria" sono stati giudicati troppo vaghi o privi di base fattuale.

Proporzionalità, misure alternative e strumenti di risoluzione

Il ricorrente sosteneva che il SRB avrebbe dovuto considerare soluzioni meno onerose, come il trasferimento a un nuovo azionista, la vendita di attività e il bail-in. Il Tribunale ha chiarito che, una volta concluso che la risoluzione non era necessaria nel pubblico interesse, l’unica alternativa alla risoluzione è la liquidazione ordinata secondo il diritto nazionale. Gli strumenti di risoluzione come la vendita d’azienda e il bail-in sono applicabili solo a un ente posto in risoluzione; non sussiste quindi un obbligo del SRB di valutarli come alternative alla liquidazione quando manca il requisito del pubblico interesse.

Scostamento dal piano di risoluzione del gruppo

Il ricorrente lamentava inoltre il radicale discostamento dal piano di risoluzione del gruppo Sberbank Europe, adottato nel maggio 2021, che prevedeva una strategia di risoluzione a livello di gruppo e il bail-in al livello della capogruppo. Il Tribunale ha ricordato che l’articolo 23, terzo comma, del regolamento n. 806/2014 consente di non seguire il piano di risoluzione quando le circostanze del caso lo giustifichino.

Nel caso concreto, il SRB ha spiegato che, dopo l’invasione dell’Ucraina e le sanzioni internazionali, erano mutati i presupposti economici e operativi sulla cui base il piano era stato elaborato: la capacità di supporto finanziario del gruppo si era deteriorata e il ruolo critico dei servizi forniti dalla capogruppo alle controllate non era più lo stesso. Ne consegue che il SRB poteva legittimamente concludere che la risoluzione non fosse più nel pubblico interesse, senza violare né il regolamento né la direttiva 2014/59/UE.

Accesso al fascicolo e notificazione

La censura relativa alla mancata accesso al fascicolo è stata dichiarata tardiva e quindi irricevibile, poiché sollevata solo in una fase successiva del procedimento e non fondata su elementi nuovi emersi nel corso della causa. La doglianza sulla mancata notificazione è stata invece respinta nel merito: la decisione non era indirizzata al ricorrente, ma all’autorità nazionale di risoluzione, e pertanto non richiedeva notificazione personale ai sensi dell’articolo 297, paragrafo 2, TFUE.

Misure istruttorie richieste

Sono state respinte anche le richieste di produzione documentale e di misure di organizzazione del procedimento, perché i documenti richiesti non erano rilevanti per la controversia o perché le richieste erano formulate in modo troppo generico. Il Tribunale ha anche rilevato che il contenuto del provvedimento BCE del 26 febbraio 2022, relativo alle cause della situazione di FOLTF, non era decisivo per la legittimità della decisione impugnata.

Dispositivo e portata pratica

Il ricorso è stato integralmente respinto. Il ricorrente è stato condannato alle spese del SRB, mentre la BCE ha sopportato le proprie spese.

Principi affermati

La pronuncia conferma che:

• il SRB deve adottare una decisione formale anche quando conclude negativamente sulla risoluzione;
• l’interesse ad agire sussiste se la decisione produce effetti giuridici e fattuali immediati, compreso l’avvio della liquidazione nazionale;
• il diritto a essere sentito va conciliato con l’urgenza propria della procedura di risoluzione bancaria;
• il SRB può discostarsi dal piano di risoluzione se le circostanze sopravvenute rendono non più soddisfatto il criterio del pubblico interesse;
• quando manca il pubblico interesse alla risoluzione, non sorge un obbligo di valutare strumenti di risoluzione come se fossero alternative alla liquidazione.