Sentenza n. 1442/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Un’impresa di telecomunicazioni aveva chiesto l’autorizzazione, ai sensi dell’art. 44 del d.lgs. n. 259/2003, per installare a Venezia una nuova stazione radio base, costituita da un palo alto complessivamente circa 30 metri, antenne, parabole, area apparati e strada di accesso. Il Comune aveva dapprima sospeso la decisione, poi aveva chiesto la valutazione di siti alternativi, ritenendo rilevante l’impatto della struttura sulla visuale del vicino Forte Rossarol, bene di interesse storico-culturale. L’area non era stata inserita nel Programma semestrale di sviluppo delle reti, approvato ai sensi dell’art. 69 del regolamento edilizio comunale, e il Comune aveva quindi negato l’autorizzazione. Il TAR aveva annullato il diniego e gli atti presupposti, ritenendo che il Comune avesse esercitato competenze proprie della Soprintendenza, che fosse illegittimo subordinare l’installazione all’inserimento nel programma semestrale e che fossero violati i limiti posti dall’art. 8, comma 6, della l. n. 36/2001; aveva invece respinto la domanda di rilascio diretto dell’autorizzazione, reputando necessario il previo esame della compatibilità paesaggistica con il coinvolgimento della Soprintendenza. Il Comune ha appellato la sentenza deducendo: 1) l’erronea sovrapposizione tra il procedimento autorizzatorio ex art. 44 del d.lgs. n. 259/2003 e il distinto procedimento di definizione della mappa delle localizzazioni e del programma semestrale previsto dal regolamento edilizio; 2) la conformità dell’art. 69 del regolamento edilizio ai principi dell’art. 8, comma 6, della l. n. 36/2001; 3) la legittimità della previsione comunale volta a individuare criteri localizzativi puntuali mediante il programma semestrale e la mappa delle localizzazioni.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e, riformando parzialmente la sentenza del TAR, ha respinto integralmente il ricorso di primo grado. Ha ritenuto che il diniego non fosse fondato su una valutazione estemporanea compiuta nell’ambito della singola autorizzazione ex art. 44 del d.lgs. n. 259/2003, ma costituisse la conseguenza dell’atto generale di approvazione del programma semestrale, adottato in attuazione dell’art. 69 del regolamento edilizio e dell’art. 8, comma 6, della l. n. 36/2001. Il Comune, pur non potendo introdurre divieti generalizzati di installazione in intere zone del territorio né criteri distanziali generici ed eterogenei, può individuare siti sensibili specifici e dettare divieti localizzativi circoscritti, purché funzionali al corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti. Nel caso concreto il divieto riguardava uno specifico sito nelle immediate vicinanze del Forte Rossarol, non un’estesa porzione del territorio, ed era volto a preservare la visuale e l’aspetto originario del bene. Tale scelta non costituiva esercizio della funzione statale di tutela dei beni culturali, riservata agli organi competenti ai sensi del d.lgs. n. 42/2004, poiché non mirava alla conservazione materiale, alla protezione o al restauro del bene, ma alla sua valorizzazione e alla salvaguardia delle condizioni di fruizione pubblica e della visuale. Il divieto non è stato ritenuto sproporzionato rispetto allo sviluppo della rete, anche perché il Comune aveva indicato la disponibilità a consentire l’installazione in un’area limitrofa. Le spese del doppio grado sono state compensate per la complessità interpretativa del quadro normativo.

Norme richiamate

• art. 60 c.p.a.

  Consente la definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata quando l’istruttoria è completa, il contraddittorio è integro e le parti sono state avvisate.

• art. 104 c.p.a.

  Richiamato per rilevare che non era necessaria l’acquisizione di ulteriori prove in appello.

• art. 44 d.lgs. n. 259/2003

  Disciplina il procedimento autorizzatorio per la realizzazione delle infrastrutture di comunicazione elettronica; nel caso concreto è stato distinto dal procedimento generale di localizzazione comunale.

• art. 8, comma 6, l. n. 36/2001

  Attribuisce ai Comuni il potere regolamentare di assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti, anche mediante criteri localizzativi riferiti a siti sensibili individuati in modo specifico, senza consentire divieti generalizzati o criteri distanziali generici.

• art. 69 del regolamento edilizio del Comune di Venezia

  Costituisce la base regolamentare comunale per l’approvazione del programma semestrale di sviluppo delle reti e per l’individuazione dei siti nei quali possono essere installati gli impianti.

• art. 6 d.lgs. n. 42/2004

  "l'esercizio delle funzioni e nella disciplina delle attività dirette a promuovere la conoscenza del patrimonio culturale e ad assicurare le migliori condizioni di utilizzazione e fruizione pubblica del patrimonio stesso"

  È richiamato per distinguere la valorizzazione dei beni culturali, alla quale possono concorrere anche gli enti territoriali, dalla tutela intesa come protezione e conservazione materiale del bene.

• art. 7 d.lgs. n. 42/2004

  È richiamato per affermare che le funzioni di valorizzazione del patrimonio culturale sono perseguite dal Ministero, dalle Regioni e dagli altri enti territoriali mediante coordinamento, armonizzazione e integrazione delle attività.

• artt. 4, 21 e 29 d.lgs. n. 42/2004

  Richiamati per qualificare la tutela dei beni culturali come attività di protezione e conservazione dai rischi di alterazione, modifica e distruzione, distinta dalla valorizzazione perseguita dal Comune.

• art. 26 c.p.a.

  Richiamato quale base per la regolazione delle spese di lite.

• art. 92 c.p.c.

  Consente la compensazione delle spese in presenza di gravi ed eccezionali ragioni; nel caso concreto tali ragioni sono state individuate nella complessità interpretativa del quadro normativo.

Massime di principio

• L’assimilazione delle infrastrutture di comunicazione elettronica alle opere di urbanizzazione primaria comporta, in linea generale, la loro compatibilità con ogni destinazione urbanistica e con ogni zona del territorio comunale; il potere regolamentare comunale non può quindi tradursi in divieti generalizzati riferiti a intere aree o categorie urbanistiche, salvo concrete e differenziate esigenze di armonioso governo del territorio.
• Ai sensi dell’art. 8, comma 6, della l. n. 36/2001, il Comune può individuare criteri localizzativi degli impianti di telefonia mobile, anche mediante divieti, quando siano riferiti a siti sensibili specificamente individuati e siano funzionali al corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti; non può invece imporre criteri distanziali generici ed eterogenei.
• La decisione comunale di escludere uno specifico sito dall’installazione di una stazione radio base può essere legittimamente adottata nell’ambito della pianificazione localizzativa generale e del programma di sviluppo delle reti, distinto dal procedimento autorizzatorio della singola installazione; il successivo diniego autorizzatorio può costituire la conseguenza vincolata dell’esclusione previamente stabilita.
• La salvaguardia della visuale e dell’aspetto originario di un bene storico-culturale, mediante l’esclusione circoscritta di un’infrastruttura nelle sue immediate vicinanze, può integrare attività di valorizzazione del bene e non necessariamente esercizio della funzione di tutela riservata agli organi statali, quando la misura non persegua la conservazione materiale, la protezione o il restauro del bene.
• Un divieto localizzativo puntuale non è incompatibile con lo sviluppo della rete di comunicazione elettronica quando non incida su porzioni estese del territorio e l’amministrazione renda disponibili, o comunque valuti, soluzioni alternative in aree limitrofe.

Come è indicizzato