Sentenza n. 16/2026 - Campobasso, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente, entrato in Italia il 9 dicembre 2023 in forza di un nulla osta al lavoro subordinato richiesto da una società, ha dedotto che il datore di lavoro, dopo avere inizialmente assicurato l’assunzione, si era reso irreperibile e aveva rinunciato al rapporto, senza effettuare la comunicazione di primo ingresso. Il ricorrente ha quindi trasmesso tale comunicazione e presentato il 9 marzo 2024 un’istanza per il rilascio di un permesso di soggiorno per attesa occupazione, lamentando il silenzio dell’Amministrazione e il superamento dei termini di conclusione del procedimento. Con motivi aggiunti ha impugnato il provvedimento del 26 marzo 2024 con cui la Prefettura aveva revocato il nulla osta, deducendo: violazione degli artt. 7 e 10-bis l. 241/1990 per omessa comunicazione di avvio e preavviso; difetto e contraddittorietà della motivazione; violazione dell’art. 21-quinquies l. 241/1990 per mancata indicazione dell’interesse pubblico e mancato indennizzo; violazione del termine ragionevole di cui all’art. 21-nonies l. 241/1990 e lesione dell’affidamento; violazione dell’art. 22, comma 11, d.lgs. 286/1998 e della circolare ministeriale del 20 agosto 2007, in quanto la mancata assunzione sarebbe dipesa dal datore di lavoro; violazione dell’art. 5, comma 5, d.lgs. 286/1998 per omessa considerazione dell’istanza di subentro di un nuovo datore di lavoro. L’Amministrazione ha eccepito la tardività dei motivi aggiunti e, nel merito, la loro infondatezza.

La decisione

Il TAR ha respinto sia il ricorso contro il silenzio sia i motivi aggiunti, prescindendo dall’esame delle eccezioni di rito perché le domande erano infondate nel merito. Quanto alla revoca del nulla osta, il provvedimento era motivato dal dato, accertato dagli uffici competenti, secondo cui la società datrice aveva realizzato nel 2022 un volume d’affari di euro 8.950, ritenuto insufficiente per il rilascio di qualsiasi nulla osta. Il ricorrente non ha contestato puntualmente tale accertamento né ha prodotto elementi documentali idonei a smentirlo; le informazioni relative a lavori svolti dalla società e al Superbonus sono state ritenute generiche. Il TAR ha qualificato la revoca come decadenza o revoca sanzionatoria, espressione di un potere vincolato di controllo dei requisiti necessari per il rilascio del nulla osta, esteso anche alla capacità economico-finanziaria del datore di lavoro e non limitato alle sole ipotesi impeditive degli artt. 22 e 24 d.lgs. 286/1998. La doglianza sulla mancata comunicazione personale dell’avvio del procedimento è stata ritenuta astrattamente fondata: la comunicazione inviata alla PEC della società non era riferibile al lavoratore e non assicurava le finalità partecipative. Tuttavia, il vizio non comportava l’annullamento, poiché, trattandosi di provvedimento vincolato, il contenuto non avrebbe potuto essere diverso ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, primo periodo, l. 241/1990. Inoltre, il ricorrente non aveva indicato elementi conoscitivi concretamente idonei a incidere sulla decisione. Il TAR ha escluso l’applicabilità della disciplina della revoca discrezionale ex art. 21-quinquies e del termine dell’annullamento d’ufficio ex art. 21-nonies, poiché il provvedimento costituiva esito del controllo vincolato sull’originaria mancanza dei requisiti. La circolare ministeriale del 20 agosto 2007, che consente di valutare il rilascio del permesso per attesa occupazione quando il rapporto non si formalizzi per sopravvenuta indisponibilità del datore, non si applica quando il requisito della capacità economico-finanziaria mancava ab origine: in tale situazione il nulla osta era privo del necessario presupposto e non può fungere da base per un titolo di soggiorno, neppure temporaneo. È stata respinta anche la censura relativa al subentro di un nuovo datore di lavoro, perché generica e non idonea a dimostrare l’illegittimità della revoca. Per la stessa ragione, il TAR ha escluso l’obbligo dell’Amministrazione di provvedere favorevolmente sull’istanza di permesso per attesa occupazione: l’insussistenza originaria dei requisiti datoriali preclude il rilascio del titolo e rende irrilevante l’eventuale affidamento incolpevole dello straniero. Le spese di lite sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 7 l. 241/1990

  La comunicazione di avvio deve essere effettuata con modalità idonee a garantire la partecipazione dell’interessato; l’invio alla PEC del datore di lavoro non riferibile al lavoratore non assicura tale finalità.

• art. 8 l. 241/1990

  la comunicazione debba essere “personale”

  La comunicazione di avvio del procedimento deve essere personale nei confronti del destinatario interessato.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La norma riguarda il preavviso di rigetto di un’istanza e non un generico preavviso di revoca; nel caso esaminato è stata ritenuta impropriamente invocata.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato

  La violazione della comunicazione di avvio non conduce all’annullamento quando il provvedimento è vincolato e il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso; il ricorrente deve inoltre indicare gli elementi conoscitivi che avrebbe introdotto e che avrebbero potuto incidere sulla decisione.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  Non trova applicazione alla revoca del nulla osta qualificata come decadenza o revoca sanzionatoria, espressione di un controllo vincolato dei requisiti.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Il termine ragionevole dell’annullamento d’ufficio non governa la revoca fondata sull’originaria carenza di requisiti, riconducibile al controllo vincolato e alla decadenza dal titolo.

• art. 22 d.lgs. 286/1998

  Il nulla osta al lavoro subordinato presuppone il possesso dei requisiti previsti dalla normativa, inclusa la capacità economico-finanziaria del datore di lavoro; la revoca può fondarsi anche sulla loro carenza, oltre che sulle specifiche ipotesi impeditive richiamate dalla disposizione.

• art. 22, comma 5.01, d.lgs. 286/1998

  Il meccanismo di formazione del nulla osta per decorso del termine non impedisce i successivi controlli e la revoca quando emerga l’originaria mancanza dei requisiti.

• art. 22, comma 11, d.lgs. 286/1998

  Non attribuisce un diritto al permesso per attesa occupazione quando il nulla osta sia stato revocato perché i requisiti datoriali mancavano originariamente.

• art. 5, comma 5, d.lgs. 286/1998

  La censura fondata sull’obbligo di considerare nuovi elementi e il subentro di un diverso datore di lavoro è stata respinta perché generica e non idonea a dimostrare l’illegittimità della revoca.

• art. 117, comma 5, c.p.a.

  La proposizione di motivi aggiunti contro un provvedimento connesso all’originario silenzio comporta la prosecuzione della controversia nelle forme del rito ordinario.

Massime di principio

• La revoca del nulla osta al lavoro subordinato può essere adottata anche quando emerga l’originaria mancanza della capacità economico-finanziaria del datore di lavoro; essa ha natura di decadenza o revoca sanzionatoria ed esprime un potere vincolato di controllo dei requisiti necessari per l’ingresso del lavoratore straniero.
• La disciplina che consente allo straniero, entrato regolarmente, di chiedere un permesso di soggiorno per attesa occupazione in caso di sopravvenuta indisponibilità del datore di lavoro non si applica quando i requisiti per il rilascio del nulla osta mancavano ab origine. In tale situazione, la caducazione del nulla osta preclude il rilascio di qualsiasi titolo di soggiorno fondato su quella procedura, anche temporaneo.
• La comunicazione di avvio del procedimento di revoca del nulla osta deve essere personale e non è validamente sostituita dall’invio alla PEC del datore di lavoro quando tale indirizzo non sia riferibile al lavoratore e non sia intervenuto alcun rapporto di lavoro.
• La violazione della comunicazione di avvio non comporta l’annullamento del provvedimento vincolato quando sia palese che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso; il ricorrente deve indicare gli elementi conoscitivi che avrebbe introdotto nel procedimento e che avrebbero potuto incidere sulla decisione.
• L’azione contro il silenzio non può condurre all’accertamento di un obbligo di provvedere favorevolmente quando l’Amministrazione abbia accertato l’originaria insussistenza dei requisiti necessari per il titolo richiesto; in tal caso la carenza dei presupposti preclude il permesso per attesa occupazione.

Come è indicizzato