Sentenza n. 2675/2026 - Catania, Sezione 5

Esito

La controversia

La società, proprietaria dal 2020 di un fabbricato abitativo di 75 mq, ha impugnato il diniego comunale delle domande di condono: quella presentata nel 1995 dal precedente proprietario ai sensi della l. 724/1994 e quella presentata dalla società nel 2021 dopo l'acquisto. Con il primo motivo ha sostenuto che la domanda del 2021 costituiva un subentro nella pratica del 1995, non una nuova istanza da valutare secondo il terzo condono, e che, applicando la disciplina del secondo condono, il Comune avrebbe dovuto acquisire il parere dell'autorità paesaggistica; ha inoltre contestato che l'area fosse soggetta a inedificabilità assoluta, poiché classificata B5a e assoggettata, a suo dire, a divieti limitati alle nuove edificazioni e agli incrementi volumetrici. Con il secondo motivo ha dedotto che, al momento della costruzione, tra il 1991 e il 1993, l'edificio si trovava a oltre 150 metri dalla battigia, poi avanzata per erosione costiera. Con il terzo motivo ha invocato gli artt. 40, comma 6, l. 47/1985 e 46, comma 5, d.P.R. 380/2001, sostenendo che l'acquisto in sede esecutiva consentiva di presentare la domanda oltre i termini ordinari e di beneficiare della disciplina più favorevole, indipendentemente dalla precedente domanda del dante causa. Con il quarto motivo ha sostenuto che l'art. 40 delle N.T.A. del PRG subordinava la decisione sulla sanabilità degli immobili in zona B5a all'adozione di un piano esecutivo, mai approvato dal Comune.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e condannato la società a rifondere al Comune le spese di lite, liquidate in 2.000 euro oltre accessori. Ha ritenuto decisivo l'accertamento dell'applicabilità del vincolo assoluto di inedificabilità entro 150 metri dalla battigia previsto dall'art. 15, comma 1, lett. a), l.r. 78/1976. Tale vincolo è direttamente efficace nei confronti dei privati e impedisce la sanatoria delle costruzioni realizzate dopo la sua entrata in vigore; il limite è richiamato dalle discipline dei condoni del 1985, del 1994 e del 2003. Perciò il primo e il terzo motivo sono infondati: la qualificazione della domanda del 2021 come nuova istanza o come subentro, e la scelta della disciplina condonistica, non incidono sull'esito, poiché entrambe le domande sono comunque ostacolate dal vincolo. Quanto al secondo motivo, la relazione tecnica della ricorrente non forniva misurazioni certe della battigia nel periodo 1991-1993 e, anzi, indicava che il terreno era ampiamente entro i 150 metri anche all'epoca della costruzione. Il Comune aveva prodotto elementi cartografici da cui risultavano distanze di 132 metri alla data d'impianto catastale e di 80 metri nel 1983; anche il decreto di trasferimento riportava le conclusioni del CTU circa la collocazione dell'immobile nella fascia di rispetto. La società non ha assolto l'onere di provare con elementi rigorosi, oggettivi e univoci i presupposti della sanabilità e l'insussistenza del vincolo. Anche il quarto motivo è infondato: il vincolo opera indipendentemente dalla pianificazione attuativa e l'art. 40 delle N.T.A. non rimette ai piani esecutivi la possibilità di sanare opere realizzate dopo l'introduzione del divieto; la norma ribadisce, invece, l'inedificabilità e richiama la possibile non ammissibilità della sanatoria. Il diniego è stato dunque confermato.

Norme richiamate

• art. 15, comma 1, lett. a), l.r. 78/1976

  Il divieto di edificare entro i 150 metri dalla battigia integra, come costantemente riconosciuto dalla giurisprudenza, un vincolo legale di inedificabilità assoluta, direttamente efficace nei confronti dei privati sin dalla sua entrata in vigore.

  Il divieto costiero è un vincolo assoluto, immediatamente efficace nei confronti dei privati, che vieta le nuove costruzioni nella fascia di 150 metri dalla battigia.

• art. 2, comma 3, l.r. 15/1991

  La formulazione letterale della norma, in apparenza rivolta ai Comuni redattori degli strumenti urbanistici, aveva ingenerato il dubbio che tale divieto, ove non recepito a livello comunale, non operasse, in quanto non direttamente efficace nei confronti dei privati. La soluzione a tale questione è stata data direttamente dal legislatore siciliano che, con l’art. 2, comma terzo, della legge regionale di interpretazione autentica n. 15 del 1991, ha stabilito che “le disposizioni di cui all’articolo 15, primo comma, lett. a), d), ed e) della L.R. 12 giugno 1976, n. 78, devono intendersi direttamente ed immediatamente efficaci anche nei confronti dei privati", e che “esse prevalgono sulle disposizioni degli strumenti urbanistici generali e dei regolamenti edilizi".

  Le disposizioni richiamate dell'art. 15 l.r. 78/1976 sono direttamente e immediatamente efficaci anche verso i privati e prevalgono sugli strumenti urbanistici generali e sui regolamenti edilizi.

• art. 33 l. 47/1985

  Tale limite di operatività della sanatoria, peraltro, operava già a livello nazionale in forza dell’art. 33 della predetta L. 47/1985.

  Sono escluse dalla sanatoria le opere in contrasto con i vincoli che comportano inedificabilità, compresi quelli posti a difesa delle coste, se imposti prima della realizzazione delle opere.

• art. 23, comma 12, l.r. 37/1985

  Si fa riferimento, in particolare e con riguardo al cd. “primo condono”, all’art.23 (Condizioni di applicabilità della sanatoria) della L.R. 37/1985, che ha recepito con modifiche in Sicilia le disposizioni di cui alla L. 47/1985, il quale al comma 12 stabilisce che “restano altresì escluse dalla concessione o autorizzazione in sanatoria le costruzioni eseguite in violazione dell’ art. 15, lett. a, della legge regionale 12 giugno 1976, n. 78, ad eccezione di quelle iniziate prima dell’ entrata in vigore della medesima legge e le cui strutture essenziali siano state portate a compimento entro il 31 dicembre 1976”.

  Nel primo condono siciliano sono escluse dalla sanatoria le costruzioni realizzate in violazione del vincolo costiero, salvo quelle iniziate prima dell'entrata in vigore della l.r. 78/1976 e completate nelle strutture essenziali entro il 31 dicembre 1976.

• art. 39 l. 724/1994

  Per quanto riguarda il cd. “secondo condono”, introdotto dalla L. 724/1994 (le cui disposizioni sono direttamente applicabili in Sicilia e sono state invocate dalla società ricorrente quale normativa più favorevole) viene in rilievo, invece, l’art. 39, il quale, rinvia alle disposizioni dei Capi IV e V della L. 47/1985, tra cui è ricompreso il citato art. 33 (Opere non suscettibili di sanatoria), a norma del quale “le opere di cui all’articolo 31 non sono suscettibili di sanatoria quando siano in contrasto con i seguenti vincoli, qualora, questi comportino inedificabilità e siano stati imposti prima della esecuzione delle opere stesse: a) vincoli imposti da leggi statali e regionali nonché dagli strumenti urbanistici a tutela di interessi storici, artistici, architettonici, archeologici, paesistici, ambientali, idrogeologici; b) vincoli imposti da norme statali e regionali a difesa delle coste marine, lacuali e fluviali”.

  Il secondo condono richiama l'art. 33 l. 47/1985, che esclude la sanatoria delle opere in contrasto con vincoli di inedificabilità preesistenti, inclusi quelli posti a difesa delle coste.

• art. 32, comma 27, lett. d), l. 326/2003

  Anche la normativa sul cd. “terzo condono”, infine, si è posta in posizione di continuità con le precedenti, richiamando espressamente le disposizioni di cui al citato art. 33 della L. 47/1985 (cfr., art. 32 della L. 326/2003, anch’essa direttamente applicabile in Sicilia, in forza del rinvio operato dall’art. 24 della L.R. 15/2004).

  La disciplina del terzo condono, applicabile in Sicilia, richiama l'art. 33 l. 47/1985 e mantiene quindi l'esclusione dalla sanatoria per opere soggette a vincoli che comportano inedificabilità.

• artt. 63, comma 1, e 64, comma 1, c.p.a.

  Tale deficit probatorio è determinante, posto che la giurisprudenza è granitica nel ritenere che la prova delle condizioni di sanabilità (tra cui l’epoca della costruzione e l’insussistenza di un vincolo di inedificabilità assoluta) è a carico esclusivamente di colui che propone l’istanza, ai sensi degli articoli 63, comma 1, e 64, comma 1, c.p.a. in forza dei quali spetta al ricorrente l’onere della prova in ordine a circostanze che rientrano nella sua disponibilità (principio di vicinanza della prova).

  Grava sul richiedente la sanatoria la prova delle condizioni che la consentono, compresi l'epoca di realizzazione dell'opera e l'insussistenza di un vincolo assoluto, quando si tratta di circostanze nella sua disponibilità.

• art. 40, comma 6, l. 47/1985

  Il Comune ha rigettato entrambe le domande anche per effetto del vincolo di inedificabilità assoluta, sicché non è rilevante quale disciplina condonistica sia applicabile al caso concreto.

  La questione della disciplina invocata per l'acquisto in procedura esecutiva non è decisiva quando il vincolo assoluto impedisce comunque la sanatoria.

• art. 46, comma 5, d.P.R. 380/2001

  In definitiva, dunque, alla luce di quanto sinora detto, non è rilevante quale disciplina condonistica il Comune abbia applicato al caso di specie e se esso si sia o meno attenuto alla scelta del regime da applicare asseritamente effettuata dalla società ricorrente ai sensi dell’art. 46, comma quinto, del D.P.R. 380/2001 con la (invero non chiara) istanza prot. n. 3763/2001, presentata ai fini del subentro nella pratica prot. 904/1995 già pendente, in quanto, in ogni caso, tutte le citate normative escludono la sanabilità delle opere incorrenti in un divieto di inedificabilità assoluta.

  La disciplina invocata per il subentro o per la domanda presentata dall'acquirente in procedura esecutiva non determina l'esito se l'opera ricade comunque in un vincolo assoluto che preclude la sanatoria.

• art. 40 delle N.T.A. del P.R.G. comunale

  L’interpretazione dell’art. 40 delle N.T.A. fornita dalla società ricorrente, dunque, non trova alcun riscontro nel dato normativo, posto che la norma non consente (e, del resto, non poteva consentire) al Comune, di valutare, in sede di pianificazione attuativa, la sanabilità di immobili realizzati abusivamente dopo l’introduzione del vincolo di cui all’art. 15, lett. a) della L.R. 78/1976 ed in violazione dello stesso, ma, anzi, richiama e ribadisce l’efficacia del vincolo di inedificabilità assoluta all’interno della fascia dei 150 metri dalla battigia.

  La previsione di piani esecutivi per la zona B5a non rinvia a tali piani la decisione sulla sanabilità di opere realizzate in violazione del vincolo costiero; l'art. 40 ribadisce l'efficacia del divieto.

Massime di principio

• Il divieto di edificare entro 150 metri dalla battigia previsto dall'art. 15, comma 1, lett. a), l.r. 78/1976 costituisce un vincolo legale di inedificabilità assoluta, direttamente efficace nei confronti dei privati e prevalente sugli strumenti urbanistici e sui regolamenti edilizi; dopo la sua entrata in vigore, nella fascia sono ammesse soltanto le opere destinate alla diretta fruizione del mare e la ristrutturazione degli edifici già esistenti senza alterazione dei volumi.
• Le discipline dei condoni edilizi richiamate in decisione escludono la sanatoria delle opere realizzate in violazione di un vincolo di inedificabilità assoluta imposto prima della loro esecuzione, compreso il vincolo regionale di tutela delle coste; pertanto, quando tale vincolo è ostativo, la controversia sulla qualificazione della domanda come nuova istanza o subentro e sulla disciplina condonistica applicabile non è decisiva.
• Chi richiede la sanatoria deve provare con elementi rigorosi, oggettivi, certi e univoci i presupposti che la consentono, inclusi l'epoca di realizzazione del manufatto e l'insussistenza del vincolo assoluto. In applicazione del principio di vicinanza della prova, dichiarazioni generiche o non verificabili e una documentazione tecnica priva di misurazioni attendibili non sono sufficienti a superare le risultanze contrarie.
• La previsione urbanistica che demanda ai piani esecutivi la considerazione dell'eventuale non ammissibilità di singole sanatorie non attribuisce al Comune il potere di rendere sanabili opere realizzate dopo l'introduzione e in violazione di un vincolo legale assoluto di inedificabilità.

Come è indicizzato