Sentenza n. 803/2026 - Torino, Sezione 1

Esito

La controversia

La concessionaria autostradale ha impugnato la nota ministeriale che aveva ritenuto incongruo il ribasso del 17,699% applicato nell'affidamento diretto di lavori alle proprie società controllate, indicando come applicabile il ribasso del 29,385%, nonché il successivo decreto di approvazione della perizia di variante, nella parte in cui non aveva riconosciuto a investimento tutti gli importi richiesti. La ricorrente ha dedotto, tra l'altro, la nullità per difetto assoluto di attribuzione, il contrasto con la convenzione di concessione e con precedenti determinazioni, la violazione dei principi di buona fede, certezza, affidamento e buon andamento, il difetto di motivazione e di istruttoria, il travisamento dei fatti, l'illogicità, la violazione del principio di equilibrio economico-finanziario della concessione, nonché la violazione delle disposizioni in materia di varianti, autotutela, partecipazione procedimentale e buona fede nell'esecuzione del contratto. Con motivi aggiunti ha contestato specificamente il mancato riconoscimento di alcune varianti e di parte degli oneri per la sicurezza. In prossimità dell'udienza, la stessa ricorrente ha prospettato il possibile difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, chiedendo, in caso di adesione a tale impostazione, la compensazione delle spese.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, senza esaminare nel merito i motivi di legittimità. Quanto alla rideterminazione del ribasso, ha ritenuto competente il giudice ordinario perché la controversia ha natura patrimoniale, riguarda la fase esecutiva del rapporto concessorio e si colloca in un rapporto paritetico, in assenza di un potere autoritativo riconosciuto al concedente. La determinazione del ribasso applicabile agli affidamenti infragruppo è stata ricondotta all'applicazione della convenzione e alla delimitazione degli obblighi economici tra concedente e concessionario. Anche la controversia sull'approvazione della perizia di variante è stata attribuita alla giurisdizione ordinaria, poiché, dopo la stipula della convenzione, l'approvazione della variante e i poteri di vigilanza del concedente attengono alla fase esecutiva e non assumono, nel caso concreto, natura pubblicistica o autoritativa. È stata indicata la possibilità di riassumere la causa davanti al giudice ordinario ai sensi dell'art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 21-septies l. 241/1990

  La disposizione era richiamata dalla ricorrente per sostenere la nullità degli atti impugnati per difetto assoluto di attribuzione, ma il TAR non ha esaminato tale censura nel merito.

• art. 2 d.l. 262/2006, convertito dalla l. 286/2006

  La convenzione unica sostituisce ad ogni effetto la convenzione originaria, nonché tutti i relativi atti aggiuntivi.

  La convenzione unica costituisce il quadro convenzionale di riferimento del rapporto concessorio; le controversie sulla sua applicazione nella fase esecutiva, in assenza di poteri autoritativi, appartengono alla giurisdizione ordinaria.

• art. 29.4 della Convenzione Unica

  Nel caso in cui il concessionario [...] intenda avvalersi della facoltà di eseguire in proprio i lavori, inclusi quelli di manutenzione, anche affidando gli stessi direttamente alle società collegate [...], il prezzo degli appalti dei lavori conferiti è determinato utilizzando i valori risultanti dal più recente prezziario Anas, con applicazione della media dei ribassi per i lavori similari affidati previo esperimento di procedure di pubblico incanto o licitazione privata negli ultimi sei mesi dal concessionario e dal Concedente.

  La disposizione disciplina il criterio di determinazione del prezzo degli affidamenti infragruppo; la sua applicazione, nel rapporto già instaurato, è stata qualificata come questione paritetica e patrimoniale devoluta al giudice ordinario.

• art. 143 d.lgs. 163/2006

  La norma era invocata dalla ricorrente in relazione all'equilibrio economico-finanziario della concessione, ma il motivo non è stato esaminato per difetto di giurisdizione.

• art. 11 c.p.a.

  Dichiarato il difetto di giurisdizione, la controversia può essere riassunta davanti al giudice ordinario nei termini previsti dalla disposizione.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Richiamato in relazione alla trattazione dell'udienza straordinaria di smaltimento dell'arretrato.

Massime di principio

• Esaurita la fase pubblicistica di scelta del concessionario e sorto il vincolo convenzionale, le controversie sulla delimitazione del contenuto del rapporto, sull'adempimento delle obbligazioni e sui relativi effetti patrimoniali appartengono, di regola, alla giurisdizione ordinaria, salvo che l'amministrazione eserciti uno specifico potere autoritativo previsto dalla legge.
• La determinazione del ribasso applicabile ai lavori affidati infragruppo dal concessionario, quando richiede l'applicazione delle clausole della convenzione concessoria e incide sui rapporti economici tra concedente e concessionario, costituisce una questione esecutiva e paritetica devoluta al giudice ordinario in assenza di un potere autoritativo del concedente.
• Nelle concessioni di lavori o servizi, dopo la stipula della convenzione, l'approvazione delle perizie di variante non assume necessariamente natura pubblicistica: se è inerente alla regolazione del rapporto esecutivo e alla riconoscibilità economica delle opere, la controversia rientra nella giurisdizione ordinaria, salvo l'esercizio di un distinto potere autoritativo.
• Il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo comporta l'inammissibilità del ricorso davanti a tale giudice, con possibilità di riassunzione davanti al giudice munito di giurisdizione nei termini previsti dall'art. 11 c.p.a.

Come è indicizzato