Sentenza n. 555/2026 - Firenze, Sezione 3

Esito

La controversia

La ricorrente ha presentato una SCIA per la fusione di due unità immobiliari e il mutamento, senza opere significative, della destinazione d’uso da direzionale a residenziale, in un immobile ricadente in zona B. Il Comune ha dichiarato inefficace la SCIA ritenendo l’intervento incompatibile con l’art. 24 delle NTA del Piano Operativo Comunale, che ammetteva nell’area destinazioni commerciali e direzionali e impediva il passaggio alla destinazione residenziale, subordinando inoltre i mutamenti d’uso alla verifica degli standard urbanistici e dei parcheggi. La ricorrente ha dedotto la violazione dell’art. 23-ter d.P.R. 380/2001, come modificato dal decreto Salva Casa, degli artt. 19 l. 241/1990 e 22 d.P.R. 380/2001, dell’art. 145 l.r. Toscana 65/2014, dei principi di gerarchia delle fonti e di irretroattività, nonché l’illegittimità della delibera consiliare n. 7/2025, adottata successivamente alla presentazione della SCIA, sia perché non applicabile retroattivamente, sia perché le nuove specifiche condizioni sarebbero state introdotte senza le procedure proprie delle varianti urbanistiche. Ha sostenuto che la disciplina statale sopravvenuta consentisse il cambio d’uso e prevalesse sulle precedenti previsioni regolamentari comunali.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato il provvedimento di inefficacia della SCIA. Ha ritenuto che l’art. 23-ter, commi 1-ter e 1-quater, d.P.R. 380/2001 consenta il mutamento verticale della destinazione d’uso di una singola unità immobiliare tra categorie funzionali, incluso il passaggio da direzionale a residenziale, quando l’immobile ricada in zona A, B o C, nel rispetto della normativa di settore e delle eventuali specifiche condizioni fissate dallo strumento urbanistico comunale. Le specifiche condizioni devono essere oggettive, non discriminatorie, realmente specifiche, adeguatamente motivate e adottate tenendo conto della nuova disciplina statale; non possono essere ricavate implicitamente da previsioni urbanistiche anteriori e incompatibili con essa. La delibera consiliare n. 7/2025, successiva alla presentazione della SCIA e all’esecuzione dei lavori, non poteva disciplinare retroattivamente la fattispecie, in applicazione del principio tempus regit actum e dell’art. 11 delle disposizioni preliminari al codice civile. L’art. 24 delle NTA del precedente POC, nella parte in cui vietava il cambio d’uso da direzionale a residenziale, è stato ritenuto incompatibile con la disciplina primaria dell’art. 23-ter e quindi disapplicato per contrasto tra fonte secondaria e fonte primaria. Poiché al momento della presentazione della SCIA non risultavano vigenti specifiche condizioni validamente adottate ai sensi della nuova disciplina, l’intervento doveva essere valutato direttamente alla luce dell’art. 23-ter e risultava ammissibile. Le ulteriori censure sono state assorbite. Le spese sono state integralmente compensate per la novità e peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 23-ter d.P.R. 380/2001

  Sono, altresì, sempre ammessi il mutamento di destinazione d’uso tra le categorie funzionali di cui al comma 1, lettere a), a-bis, b) e c), di una singola unità immobiliare ubicata in immobili ricompresi nelle zone A), B), e C) ... nel rispetto delle condizioni di cui al comma 1-quater e delle normative di settore e ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni.

  La disposizione consente, in via generale, il mutamento verticale di destinazione d’uso tra categorie funzionali per singole unità immobiliari in zona A, B o C, salva la possibilità del Comune di fissare specifiche condizioni conformi ai requisiti della nuova disciplina.

• art. 23-ter, comma 1-quater, d.P.R. 380/2001

  Per le singole unità immobiliari, il mutamento di destinazione d’uso di cui al comma 1-ter è sempre consentito, ferma restando la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di fissare specifiche condizioni, qualora il mutamento sia finalizzato alla forma di utilizzo dell’unità immobiliare conforme a quella prevalente nelle altre unità immobiliari presenti nell’immobile.

  Le specifiche condizioni comunali costituiscono una facoltà di adattamento della disciplina statale, non un potere di mantenere o introdurre divieti generali incompatibili con il favor legislativo per il mutamento d’uso.

• art. 19 l. 241/1990

  La SCIA deve essere verificata con riferimento ai requisiti e presupposti sussistenti al momento della sua presentazione e dell’inizio dell’attività.

• art. 11 disp. prel. c.c.

  La disciplina successiva non può regolare retroattivamente una SCIA già presentata e un’attività già iniziata, salvo diversa previsione normativa.

• art. 145, comma 6, l.r. Toscana 65/2014

  Costituisce la base normativa regionale del potere esercitato dal Comune per dichiarare l’inefficacia della SCIA e vietare la prosecuzione dell’intervento.

• art. 1 disp. prel. c.c.

  Concorre, insieme alle altre disposizioni sulle fonti, alla soluzione dell’antinomia mediante prevalenza della norma primaria sulla disciplina regolamentare incompatibile.

• art. 3 disp. prel. c.c.

  Richiamato quale criterio per risolvere il contrasto tra la disciplina primaria statale e le NTA comunali di rango secondario.

• art. 4 disp. prel. c.c.

  Richiamato quale criterio di prevalenza della fonte primaria rispetto alla disciplina regolamentare comunale incompatibile.

• art. 8 disp. prel. c.c.

  Richiamato a fondamento della disapplicazione della norma regolamentare contrastante con la disciplina primaria.

• art. 134, comma 4, l.r. Toscana 65/2014

  Richiamato per l’immediata esecutività della delibera consiliare n. 7/2025, senza tuttavia consentirne l’applicazione retroattiva.

• d.m. 1444/1968

  Rileva per l’individuazione delle zone territoriali A, B e C nelle quali l’art. 23-ter consente il mutamento verticale della destinazione d’uso.

Massime di principio

• Il mutamento verticale della destinazione d’uso di una singola unità immobiliare tra categorie funzionali è ammesso dall’art. 23-ter, commi 1-ter e 1-quater, d.P.R. 380/2001 quando l’unità si trovi in un immobile ricadente nelle zone A, B o C del d.m. 1444/1968, salvo il rispetto della normativa di settore e di specifiche condizioni comunali compatibili con la disciplina statale.
• Le specifiche condizioni che gli strumenti urbanistici comunali possono fissare ai sensi dell’art. 23-ter d.P.R. 380/2001 devono essere oggettive, non discriminatorie, specificamente formulate e adeguatamente motivate; esse non possono essere desunte implicitamente da previsioni urbanistiche anteriori alla riforma né tradursi in un divieto generale del mutamento di destinazione d’uso favorito dal legislatore statale.
• Nel controllo sulla SCIA l’amministrazione deve applicare il principio tempus regit actum e verificare i requisiti e i presupposti dell’attività con riferimento alla data di presentazione della segnalazione e di contestuale avvio dell’intervento; una disciplina comunale successiva non può essere applicata retroattivamente alla SCIA già presentata.
• Le previsioni delle NTA comunali di rango regolamentare che vietino o limitino il mutamento di destinazione d’uso in contrasto con l’art. 23-ter d.P.R. 380/2001 devono essere disapplicate dal giudice amministrativo, poiché una fonte secondaria non può derogare alla disciplina primaria statale.
• In assenza, al momento della presentazione della SCIA, di specifiche condizioni comunali validamente adottate secondo la nuova disciplina, l’ammissibilità del mutamento di destinazione d’uso deve essere valutata direttamente alla luce dell’art. 23-ter d.P.R. 380/2001, senza applicare limitazioni incompatibili contenute nelle previgenti NTA.

Come è indicizzato