Sentenza n. 7196/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Energyone, ricorrente in primo grado e appellante incidentale, aveva presentato il 19 settembre 2014 una RVC per interventi rendicontati mediante le schede tecniche 36E (UPS ad alta efficienza) e 9T (sistema di regolazione di frequenza per un sistema di pompaggio); il GSE l’aveva accolta il 1° ottobre 2014. Nel 2018 il GSE ha avviato un procedimento di controllo, richiesto documentazione integrativa e annullato l’accoglimento, sostenendo che non fossero stati comprovati alcuni elementi relativi agli UPS, ai beneficiari dei risparmi, alla gestione degli impianti e agli inverter. La società ha contestato in primo grado l’uso improprio dell’autotutela e l’assenza dei relativi presupposti, la richiesta di documenti non previsti dalla disciplina vigente al tempo della RVC, l’illegittima estensione degli effetti dell’annullamento alle rendicontazioni già approvate ai sensi dell’art. 42 del d.lgs. 28/2011 e, con motivi aggiunti, la quantificazione del recupero e l’applicabilità della disciplina sopravvenuta del d.l. 76/2020. Il TAR ha respinto il ricorso introduttivo e i secondi motivi aggiunti, ma ha ridotto a 16.380,34 euro la restituzione. Il GSE ha appellato la statuizione sulla quantificazione, sostenendo che la nota di recupero non fosse un provvedimento autonomamente impugnabile e che l’importo fosse corretto. Energyone ha proposto appello incidentale contro il rigetto del ricorso introduttivo e dei secondi motivi aggiunti, deducendo carenza e contraddittorietà della motivazione, mancanza dei presupposti dell’autotutela e violazione dell’art. 42 del d.lgs. 28/2011; ha inoltre contestato la richiesta di documenti non prescritti al momento della presentazione e approvazione della RVC, il difetto di istruttoria, la violazione di affidamento, buona fede, proporzionalità e non aggravamento procedimentale, l’incompetenza del GSE e l’erronea esclusione della disciplina dell’art. 56, commi 7 e 8, del d.l. 76/2020.

La decisione

Il Consiglio di Stato accoglie i primi due motivi dell’appello incidentale, esaminati congiuntamente, e annulla gli atti impugnati in primo grado. Ritiene che, dopo l’approvazione della RVC all’esito di una valutazione sostanziale, il riesame negativo non costituisca mera decadenza o semplice verifica di dichiarazioni, ma esercizio di autotutela: il GSE aveva subordinato il mantenimento dell’incentivo alla produzione di documenti ulteriori, non previsti dalla disciplina vigente quando la richiesta era stata presentata e approvata, e in parte oggettivamente non esigibili ex post. Il potere di controllo consente approfondimenti e richieste documentali utili, ma non permette di fondare il diniego esclusivamente sulla mancanza di documentazione non allora prescritta né di rinnovare senza le condizioni dell’autotutela una valutazione già conclusa favorevolmente. Nel caso concreto l’annullamento è intervenuto oltre il termine di diciotto mesi applicabile all’epoca; non è stata allegata né provata una falsa rappresentazione del privato che consentisse di superare tale limite. Il giudice aggiunge che la richiesta ex post di requisiti documentali mai richiesti viola comunque l’affidamento e i principi di tipicità, tassatività, prevedibilità e conoscibilità dell’azione amministrativa. L’accoglimento dei primi due motivi assorbe il terzo motivo incidentale, proposto in via subordinata, e rende privo d’interesse l’esame del quarto. L’atto di recupero, qualificato come meramente esecutivo e privo di autonoma valenza provvedimentale, cade con il provvedimento presupposto. L’appello principale del GSE sulla quantificazione diviene quindi improcedibile, essendo venuto meno integralmente l’obbligo restitutorio; non è necessario decidere le relative censure. Il TAR è riformato: il ricorso di primo grado è accolto e gli atti impugnati sono annullati. Spese di entrambi i gradi compensate per la novità delle questioni e l’esistenza di orientamenti diversi.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Tali condizioni non ricorrono nel caso di specie, per l’assorbente rilievo che il provvedimento di secondo grado è stato emesso quando era ormai trascorso il termine per l’annullamento d’ufficio (che all’epoca aveva una durata di diciotto mesi ed è iniziato a decorrere con l’entrata in vigore della legge 7 agosto 2015, n. 124, che lo ha introdotto: sul punto, tra le tante, Cons. Stato, sez. VI, 20 marzo 2020, n. 1987, e sez. II, 16 febbraio 2026, n. 1217; si aggiunga che, anche a voler considerare un termine ragionevole, e non fisso, comunque l’atto rimarrebbe illegittimo, in considerazione della difficoltà di assolvere l’onere di produzione, per il lungo lasso di decorso dalle originarie RVC e per la mole dei documenti richiesti: sul punto, tra le tante, Cons. Stato, sez. II, 13 aprile 2026, n. 2913, e 20 febbraio 2026, n. 1363).

  L’annullamento d’ufficio dell’approvazione della RVC doveva rispettare il termine applicabile di diciotto mesi. Anche prescindendo dalla scadenza di tale termine e considerando soltanto la ragionevolezza, il lungo tempo trascorso e la quantità dei documenti richiesti rendevano illegittimo l’intervento; il termine può essere superato in presenza di falsa rappresentazione, che qui non è stata allegata né provata.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  ancorché non sia in discussione il potere del GSE di effettuare gli approfondimenti istruttori e di chiedere le integrazioni documentali utili ai fini dell’accertamento dei presupposti per l’erogazione degli incentivi pubblici, quale corollario del potere/dovere di controllo e di verifica di cui è titolare, non è legittimo il diniego di incentivazione fondato esclusivamente sul mancato assolvimento di un obbligo documentale che non era previsto al momento della presentazione della richiesta e che peraltro si pone in contrasto con i principi di collaborazione e buona fede di cui all’art. 1, comma 2-bis, della legge 7 agosto 1990, n. 241 e della fiducia, sancito espressamente nell’ambito dei contratti pubblici dal codice approvato con decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36, ma che, a ben vedere, rappresenta un criterio generale di esercizio dell’attività amministrativa discrezionale.

  Il GSE può svolgere approfondimenti e chiedere integrazioni utili, ma non può negare l’incentivo esclusivamente perché il beneficiario non ha prodotto documenti che non erano prescritti al momento della richiesta; tale condotta contrasta con collaborazione e buona fede, criteri generali dell’attività amministrativa discrezionale.

• art. 42 d.lgs. 28/2011

  A ben vedere, infatti, il GSE non si è limitato a verificare la veridicità di dati o dichiarazioni già rese dall’operatore, bensì ha subordinato il mantenimento dell’incentivo alla presentazione di nuovi documenti – all’epoca non previsti e comunque non richiesti – così rinnovando la valutazione originaria, conclusasi in senso positivo per il privato.

  Il potere di verifica e controllo previsto per gli incentivi non consente di trattare come semplice verifica la rinnovata valutazione di una richiesta già approvata quando il mantenimento del beneficio viene subordinato a documenti nuovi, non previsti né richiesti al momento della procedura originaria. Il giudice qualifica tale intervento come autotutela e ne esige i relativi presupposti.

• art. 56, commi 7 e 8, d.l. 76/2020

  Il loro accoglimento, comportando di per sé l’annullamento integrale degli atti impugnati, esime da un esame del terzo motivo – relativo a una contestazione che, in primo grado, era stata esplicitamente articolata in via subordinata – e della quarta censura, rispetto alla quale non vi sarebbe più alcun interesse.

  La censura d’appello incidentale relativa all’applicazione della disciplina sopravvenuta sulle condizioni di decadenza non è stata decisa nel merito: è rimasta assorbita dall’annullamento integrale degli atti per l’accoglimento degli altri motivi.

• art. 29 c.p.a.

  L’appello principale del GSE, avente a oggetto la statuizione sulla quantificazione dell’importo da recuperare, diviene improcedibile, essendo venuto meno l’obbligo restitutorio nella sua interezza.

  Venuto meno integralmente l’obbligo restitutorio per l’annullamento degli atti presupposti, l’appello che discute soltanto la quantificazione del recupero perde il proprio oggetto utile ed è dichiarato improcedibile.

• art. 31 c.p.a.

  Inoltre, l’appello principale del GSE, avente a oggetto la statuizione sulla quantificazione dell’importo da recuperare, diviene improcedibile, essendo venuto meno l’obbligo restitutorio nella sua interezza.

  La norma è menzionata tra quelle che il GSE assume violate; la decisione non ne sviluppa un’interpretazione autonoma, ma dichiara improcedibile l’appello principale perché è venuto meno l’obbligo restitutorio.

• art. 34 c.p.a.

  L’appello principale del GSE, avente a oggetto la statuizione sulla quantificazione dell’importo da recuperare, diviene improcedibile, essendo venuto meno l’obbligo restitutorio nella sua interezza.

  La norma è citata fra quelle invocate dal GSE, ma la decisione non le attribuisce una specifica interpretazione: l’appello sulla quantificazione è divenuto improcedibile a seguito dell’annullamento degli atti presupposti.

• art. 35 c.p.a.

  L’appello principale del GSE, avente a oggetto la statuizione sulla quantificazione dell’importo da recuperare, diviene improcedibile, essendo venuto meno l’obbligo restitutorio nella sua interezza.

  Il giudice dichiara improcedibile l’appello principale sulla quantificazione perché l’annullamento degli atti ha eliminato l’obbligo restitutorio; la norma è stata invocata dal GSE, senza una distinta interpretazione testuale.

• art. 1 l. 241/1990

  le integrazioni documentali richieste costituiscano un aggravio non previsto da disposizioni di rango normativo, e comunque attività inesigibile – e anche oggettivamente impossibile ex post per l’impresa effettuante gli interventi di efficientamento energetico», pertanto esorbitano dall’area del legittimo esercizio dell’attività di controllo da parte del Gestore.

  La richiesta di integrazioni non previste da disposizioni normative costituisce un aggravamento non legittimo e può risultare inesigibile, anche oggettivamente impossibile, quando formulata ex post dopo il decorso del tempo.

• art. 12 l. 241/1990

  «nel caso in cui si chieda al beneficiario la dimostrazione ex post del possesso di requisiti mai per l’innanzi richiesti, con tutte le conseguenze sfavorevoli derivanti dal fatto di non essere in grado di produrli, viene in rilievo un’illegittima modalità di esercizio del potere, non potendosi tollerare alla luce dei principi anche europei di tipicità, tassatività, prevedibilità e conoscibilità delle norme che regolano l’azione amministrativa, una soluzione esegetica che imponga ex post a carico del privato l’obbligo di acquisire documentazione originariamente non prevista, producendo nella sfera del destinatario una sorta di effetto a sorpresa».

  La disciplina dei vantaggi economici richiede criteri conoscibili e predeterminati: non è legittimo imporre ex post la prova documentale di requisiti mai prima richiesti, facendo ricadere sul beneficiario le conseguenze sfavorevoli della mancata produzione e generando un effetto a sorpresa.

Massime di principio

• Quando l’amministrazione, dopo avere approvato una richiesta d’incentivo all’esito di una valutazione sostanziale del progetto e della relativa rendicontazione, riesamina gli stessi presupposti e perviene a una conclusione negativa, l’intervento ricade nell’autotutela e non nella mera decadenza o nel semplice controllo di dichiarazioni.
• Il potere di verifica e controllo sugli incentivi consente all’amministrazione di svolgere approfondimenti e chiedere integrazioni utili, ma non di fondare il diniego o il ritiro del beneficio esclusivamente sulla mancata produzione di documenti non previsti dalla disciplina vigente quando la richiesta fu presentata e approvata.
• L’autotutela su un provvedimento attributivo di un incentivo deve rispettare i relativi presupposti e limiti temporali; nel caso deciso, l’annullamento adottato oltre il termine di diciotto mesi era illegittimo, non essendo stata allegata né provata una falsa rappresentazione del privato, e risultando comunque irragionevole, per il tempo trascorso e la mole documentale, imporre una produzione ex post.
• La richiesta ex post di documentazione relativa a requisiti mai precedentemente richiesti viola l’affidamento e i principi di tipicità, tassatività, prevedibilità e conoscibilità dell’azione amministrativa, perché impone al beneficiario un onere originariamente non previsto e determina un effetto a sorpresa.
• La richiesta di recupero meramente esecutiva e priva di autonoma valenza provvedimentale segue le sorti dell’atto presupposto: il suo annullamento comporta la caducazione del recupero, indipendentemente dalla qualificazione giuridica di quest’ultimo.

Come è indicizzato