Cassazione Civile, Sentenza n. 24258/2026 del 30/07/2026

Esito

La controversia

Un Comune, quale ente gestore di una discarica per rifiuti solidi urbani, otteneva decreto ingiuntivo nei confronti di un altro Comune per il pagamento del corrispettivo relativo ai conferimenti di rifiuti effettuati nel corso di più annualità, oltre interessi moratori. Il credito veniva fondato dal ricorrente su atti amministrativi e deliberazioni dell'ente debitore, in particolare sulla richiesta di rateizzazione e sulla successiva delibera consiliare di riconoscimento del debito, nonché, in via subordinata, sull'azione di arricchimento senza causa. L'ente ingiunto proponeva opposizione eccependo, tra l'altro, il difetto di giurisdizione, il difetto di legittimazione, la prescrizione e soprattutto l'assenza di un valido contratto scritto tra gli enti, richiesto per le obbligazioni della pubblica amministrazione. Il tribunale e poi la corte d'appello accoglievano l'opposizione, ritenendo insussistente un valido contratto in forma scritta e inidonea la deliberazione di riconoscimento del debito a sanare tale mancanza; escludevano inoltre l'ammissibilità dell'azione ex art. 2041 c.c. per difetto di sussidiarietà. In cassazione il ricorrente articolava cinque motivi: violazione delle norme sulla fonte dell'obbligazione e sulla forma scritta dei contratti pubblici; erronea applicazione delle norme sul riconoscimento dei debiti fuori bilancio e travisamento della prova; violazione delle norme sulla conferenza di servizi e sul conferimento di delega; omessa pronuncia sul motivo relativo al quantum; violazione dell'art. 2041 c.c. e delle norme processuali sulla domanda subordinata.

La decisione

La Corte di cassazione ha dichiarato inammissibili o infondati i singoli motivi del ricorso principale e ha rigettato integralmente il ricorso. Ha ritenuto inammissibile il primo motivo perché formulato come mera contrapposizione tra tesi difensiva e motivazione di merito, senza individuare specifiche affermazioni in diritto censurate e senza il necessario confronto argomentativo. Ha ritenuto inammissibile anche il secondo e il terzo motivo nella parte in cui sollecitavano un riesame del merito e non rispettavano l'onere di specificità e di autosufficienza; ha comunque confermato che la delibera consiliare di riconoscimento del debito non può supplire alla mancanza di un contratto valido né costituire autonoma fonte dell'obbligazione. Ha respinto il quarto motivo osservando che, esclusa l'esistenza del credito, la questione sul quantum era assorbita. Ha rigettato il quinto motivo perché, anche a prescindere dal profilo di ammissibilità della domanda subordinata, l'azione di arricchimento senza causa era comunque inammissibile per difetto del requisito di residualità, essendo astrattamente esperibile un'azione contro il funzionario o amministratore che avesse consentito la prestazione in violazione delle regole di contabilità pubblica. È stato quindi dichiarato assorbito il ricorso incidentale condizionato del Comune resistente. Il ricorrente è stato condannato alle spese e al versamento dell'ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• d.lgs. 12 aprile 2006, n. 163

  richiamato tra le fonti asseritamente violate, ma non ritenuto decisivo per la censura, che è stata dichiarata inammissibile per difetto di specificità

• r.d. 18 novembre 1923, n. 2440, artt. 16 e 17

  richiamati per sostenere la necessità della forma scritta del contratto della pubblica amministrazione; la Corte conferma che, in assenza della forma scritta ad substantiam, non può sorgere un valido vincolo negoziale

• L.R. Sicilia 21 agosto 1984, n. 67, art. 1

  citata dal ricorrente tra le norme invocate sulla gestione dei rifiuti, ma non affrontata nel merito per l'inammissibilità del motivo

• d.P.R. 10 settembre 1982, n. 915, artt. 6 e 8

  citati dal ricorrente, senza decisività autonoma nella motivazione

• d.lgs. 5 febbraio 1997, n. 22, artt. 22 e 28

  citati dal ricorrente, senza decisività autonoma nella motivazione

• art. 360, comma 1, n. 3), c.p.c.

  norma sul vizio denunciabile in cassazione; la Corte ribadisce che la censura di violazione di legge richiede specifica individuazione delle affermazioni in diritto della sentenza impugnata e del contrasto con le norme invocate

• art. 366, comma 1, n. 4), c.p.c.

  richiamato per affermare l'onere di specificità del ricorso per cassazione nel dedurre la violazione di legge

• art. 191 d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267

  disciplinando gli impegni di spesa degli enti locali, comporta che, in caso di acquisizione di beni o servizi in violazione delle regole contabili, il rapporto obbligatorio intercorra verso l'amministratore/funzionario che ha consentito la prestazione, con esclusione dell'azione di arricchimento senza causa verso l'ente per difetto di sussidiarietà

• art. 194 d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267

  la deliberazione di riconoscimento del debito fuori bilancio non può sanare l'assenza del contratto valido a monte né costituire essa stessa la fonte dell'obbligazione

• art. 115 c.p.c.

  la violazione è denunciabile solo se il giudice pone a fondamento della decisione prove non introdotte dalle parti o acquisite d'ufficio oltre i poteri; non è invece ammesso censurare la mera valutazione delle prove

• art. 59 d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267

  richiamato dal ricorrente per sostenere la possibilità di delega del sindaco; la censura è stata ritenuta inammissibile per difetto di autosufficienza e perché mirava a un nuovo apprezzamento del merito

• art. 112 c.p.c.

  la Corte esclude il vizio di omessa pronuncia, perché la questione sul quantum era logicamente assorbita dal rigetto della pretesa sull'an

• art. 2041 c.c.

  l'azione di arricchimento senza causa è residuale e non è esperibile quando il danneggiato possa astrattamente agire contro altra persona; nel caso di spese degli enti locali, la tutela può essere indirizzata verso amministratore o funzionario responsabile

• art. 2042 c.c.

  richiamato per il requisito della sussidiarietà dell'azione di arricchimento, ritenuto mancante

• art. 645 c.p.c.

  richiamato nel contesto dell'opposizione a decreto ingiuntivo e della domanda subordinata dell'opposto

• art. 167 c.p.c.

  richiamato dal ricorrente nel lamentare la violazione delle regole di allegazione e difesa sulla domanda subordinata

• art. 183, comma 4, c.p.c.

  richiamato dal ricorrente sullo ius variandi e sull'ampliamento del thema decidendum

• art. 13, comma 1-quater, D.P.R. n. 115 del 2002

  la soccombenza comporta l'obbligo di versare un ulteriore importo a titolo di contributo unificato

Massime di principio

• Nel ricorso per cassazione per violazione di legge non basta contrapporre una propria ricostruzione dei fatti o del rapporto a quella del giudice di merito: occorre indicare in modo puntuale quali affermazioni in diritto della sentenza impugnata siano errate e come contrastino con le norme invocate.
• Nei contratti della pubblica amministrazione la forma scritta ad substantiam resta condizione necessaria per la validità del vincolo; una delibera di riconoscimento del debito fuori bilancio non può sostituire il contratto mancante né sanarne la nullità o l'inesistenza.
• In materia di spese e obbligazioni degli enti locali, se l'acquisizione di beni o servizi avviene fuori dalle regole contabili, l'obbligazione non si trasferisce sull'ente in via automatica, ma può sorgere verso l'amministratore o il funzionario che ha consentito la prestazione.
• L'azione di arricchimento senza causa ha carattere residuale e non è proponibile contro l'ente quando l'ordinamento consenta, almeno in astratto, un'altra azione tipica verso un diverso soggetto responsabile.
• La violazione dell'art. 115 c.p.c. è configurabile solo se il giudice utilizza prove non introdotte dalle parti o acquisite illegittimamente; non è sufficiente denunciare il semplice cattivo apprezzamento del materiale istruttorio.
• Quando il giudice di merito esclude in radice l'esistenza del credito, ogni questione sul quantum deve ritenersi assorbita, con conseguente insussistenza del vizio di omessa pronuncia sul punto.

Come è indicizzato