Sentenza n. 1603/2026 - Torino, Sezione 1

Esito

La controversia

L'impresa seconda classificata ha impugnato l'aggiudicazione sostenendo, anzitutto, che le fosse stato illegittimamente negato il punteggio premiale previsto dal sub-criterio 1.2.1 del disciplinare, relativo all'offerta di mezzi elettrici per il servizio di spazzamento manuale e svuotamento dei cestini. Ha sostenuto che la dotazione minima richiesta comprendesse soltanto due mezzi elettrici e che, avendo offerto ulteriori mezzi elettrici, avrebbe avuto diritto al punteggio massimo; ha inoltre contestato l'attribuzione del punteggio all'aggiudicataria. Con il secondo motivo ha dedotto l'illegittimità dell'offerta dell'aggiudicataria per avere indicato un ribasso del costo della manodopera, ritenuto incompatibile con la disciplina di gara e con l'art. 41, comma 14, del d.lgs. 36/2023. Con il terzo motivo ha contestato la verifica di equivalenza tra il CCNL Cooperative Sociali, applicato dall'aggiudicataria, e il CCNL FISE Assoambiente indicato dalla lex specialis, denunciando difetto o superficialità dell'istruttoria, recepimento acritico della perizia del consulente esterno, genericità delle giustificazioni dell'aggiudicataria e insufficiente delimitazione del trattamento economico e normativo offerto. Le censure più specifiche sul contenuto delle giustificazioni sono state articolate in una memoria notificata durante il giudizio; il Tribunale ne ha ritenuto ammissibile l'esame nei limiti in cui integravano motivi aggiunti, essendo state proposte prima della scadenza del termine di impugnazione e notificate alle controparti.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso. Quanto al primo motivo, ha interpretato congiuntamente il capitolato e la relazione tecnico-economica, rilevando che il servizio richiedeva simultaneamente quattro squadre con vasca elettrica e quattro squadre con vasca non elettrica, oltre a una squadra elettrica domenicale. Pertanto, la dotazione minima comprendeva già quattro mezzi elettrici; l'offerta della ricorrente, limitata a tale dotazione minima, non consentiva il punteggio premiale. L'aggiudicataria, invece, aveva offerto due mezzi elettrici in sostituzione di due mezzi non elettrici, sicché era corretta l'attribuzione di sei punti. Quanto al terzo motivo, esaminato prima del secondo perché logicamente pregiudiziale, il Tribunale ha ritenuto adeguata e non superficiale l'istruttoria sulla equivalenza dei CCNL: la stazione appaltante aveva nominato un consulente esterno, acquisito più relazioni, richiesto integrazioni e chiarimenti, instaurato un contraddittorio scritto e svolto un incontro tecnico con l'aggiudicataria. Il RUP, pur avvalendosi del consulente, aveva fatto proprie le conclusioni della relazione finale, sicché non si era spogliato della propria competenza. Le contestazioni generiche sull'equivalenza sono state ritenute inammissibili e comunque infondate, poiché la ricorrente non aveva indicato specifiche differenze tra i due CCNL né fornito elementi idonei a dimostrare manifesta irragionevolezza o travisamento della valutazione amministrativa. Anche le censure relative alla genericità delle giustificazioni sono state respinte: considerate nel loro complesso, l'offerta, le integrazioni documentali, le tabelle comparative, gli impegni di armonizzazione e l'incontro tecnico non rendevano incerto o eventuale il trattamento della manodopera. La mancanza agli atti del verbale dell'incontro non poteva essere valorizzata dalla ricorrente, che non aveva chiesto l'accesso, non aveva dedotto l'omessa redazione del verbale e non aveva formulato una specifica censura di opacità della gara. Respinto il motivo sull'equivalenza dei CCNL, è stato respinto anche il motivo sul ribasso del costo della manodopera, poiché l'art. 41, comma 14, del d.lgs. 36/2023 consente all'operatore di dimostrare che il ribasso complessivo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale. Le spese sono state poste a carico della ricorrente, liquidate in euro 5.000 per ciascuna parte costituita, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 11, comma 3, d.lgs. 36/2023

  La stazione appaltante deve verificare l'equivalenza delle tutele retributive e normative quando l'operatore applica un CCNL diverso da quello indicato negli atti di gara. La valutazione richiede un'istruttoria effettiva, ma resta connotata da discrezionalità tecnica ed è sindacabile solo per manifesta erroneità, irragionevolezza o travisamento.

• art. 41, comma 14, d.lgs. 36/2023

  "I costi della manodopera e della sicurezza sono scorporati dall’importo assoggettato al ribasso. Resta ferma la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale"

  Il ribasso sui costi della manodopera non determina automaticamente l'inammissibilità dell'offerta, purché sia giustificato da una più efficiente organizzazione aziendale e sia compatibile con l'equivalenza delle tutele dovute ai lavoratori.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  È richiamato quale base normativa della verifica di congruità e delle giustificazioni dell'offerta, nel cui ambito la stazione appaltante può acquisire supporto tecnico, mantenendo la competenza decisoria.

• art. 64, comma 1, c.p.a.

  Chi contesta in giudizio una valutazione tecnico-discrezionale dell'amministrazione deve fornire specifici e dettagliati elementi di prova dell'erroneità, della manifesta irragionevolezza o del travisamento.

• art. 120, comma 2, c.p.a.

  Il termine per impugnare decorre dalla conoscenza o conoscibilità del vizio; le censure emerse dalla documentazione acquisita nel processo possono essere articolate tempestivamente mediante motivi aggiunti.

• art. 41 c.p.a.

  Disciplina la notificazione del ricorso e, nel caso esaminato, è stata ritenuta rispettata mediante notifica della memoria alle parti e ai difensori costituiti.

• art. 43 c.p.a.

  Consente l'ampliamento del thema decidendum mediante motivi aggiunti; la qualificazione formale dell'atto come memoria non è decisiva quando esso contiene l'indicazione dell'atto impugnato, censure specifiche e notificazione alle controparti.

• art. 40 c.p.a.

  I requisiti contenutistici del ricorso risultano rispettati quando l'atto indica il provvedimento impugnato, i motivi da integrare e le ulteriori ragioni poste a fondamento della domanda.

• art. 9, comma 2, lettera g), legge regionale Piemonte 1/2018

  È richiamato quale fondamento della competenza dell'azienda consortile in materia di gestione integrata dei rifiuti urbani nell'area vasta di riferimento.

Massime di principio

• Nella verifica dell'equivalenza tra il CCNL indicato dalla lex specialis e quello applicato dall'operatore economico, la stazione appaltante deve svolgere un'istruttoria effettiva, potendo acquisire il supporto di un consulente esterno, purché il RUP mantenga la competenza decisoria e faccia proprie, con adeguata valutazione, le conclusioni tecniche acquisite.
• Il giudizio positivo della stazione appaltante sull'equivalenza delle tutele retributive e normative di CCNL diversi è espressione di discrezionalità tecnica ed è sindacabile dal giudice amministrativo soltanto in presenza di manifesta erroneità, macroscopica irragionevolezza o travisamento; il ricorrente deve dedurre e provare specifici elementi in tal senso, non potendo limitarsi a contestazioni generiche.
• Il ribasso indicato dall'operatore economico sui costi della manodopera non rende di per sé inammissibile l'offerta quando l'operatore dimostri che il ribasso complessivo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale e siano comunque garantite tutele retributive e normative equivalenti a quelle richieste dalla lex specialis.
• Ai fini dell'attribuzione di un punteggio premiale per dotazioni strumentali ulteriori, il requisito minimo previsto dalla documentazione di gara deve essere ricostruito sulla base delle prescrizioni operative complessive del capitolato e della relazione tecnica, non sulla base del mero numero di immagini o rappresentazioni grafiche contenute nelle tabelle illustrative.
• La verifica giudiziale della genericità delle giustificazioni dell'offerta deve considerare l'intero contenuto dell'istruttoria, comprese le integrazioni documentali e le interlocuzioni svolte nel contraddittorio procedimentale; la contestazione parziale di singole dichiarazioni, senza confrontarsi con gli ulteriori chiarimenti acquisiti, non è sufficiente a dimostrare l'incertezza dell'offerta.

Come è indicizzato