Sentenza n. 4192/2026 - Milano, Sezione 4

Esito

La controversia

I ricorrenti contestavano inizialmente la disciplina urbanistica impressa dal PGT del 2019 al loro compendio immobiliare, comprendente una previsione di viabilità stradale di nuova realizzazione, qualificata come pertinenza indiretta e collegata al completamento della SS 415 Paullese. Deducevano la violazione del legittimo affidamento derivante da un accordo del 2007, integrato nel 2009, stipulato con il Comune e MM s.p.a. per la realizzazione di opere viabilistiche, la riorganizzazione dell'area e l'ampliamento dell'attività privata; la violazione delle garanzie partecipative e dell'obbligo di motivazione; l'illegittima attribuzione al PUMS di efficacia sovraordinata e vincolante; violazione della disciplina regionale lombarda sulla pianificazione, sulla perequazione e sulla compensazione; sviamento, travisamento dei presupposti, illogicità e irragionevolezza della localizzazione dell'opera, nonché sproporzione della misura incidente sulla proprietà. Nel corso del giudizio il Comune ha approvato una variante parziale al PGT, impugnata con motivi aggiunti. Avverso tale variante i ricorrenti hanno dedotto che il Comune non avrebbe potuto modificare unilateralmente l'assetto dell'area senza rivedere l'accordo del 2007/2009, né senza riconoscere un indennizzo; hanno inoltre lamentato la violazione dell'affidamento per l'assegnazione all'intero compendio della classificazione ARU, con indice edificatorio ritenuto inferiore a quello garantito dall'accordo, nonché difetto di motivazione, carenza istruttoria, illogicità e contraddittorietà della nuova zonizzazione.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibile il ricorso introduttivo per sopravvenuta carenza di interesse, poiché la disciplina del PGT del 2019 relativa all'area era stata integralmente superata dalla variante del 2025. Ha escluso che residuasse un interesse alla decisione in funzione della domanda risarcitoria proposta in altro giudizio, poiché quella domanda si fondava sull'asserito inadempimento dell'accordo e sulla violazione degli obblighi di correttezza, buona fede e tutela dell'affidamento, non sull'illegittimità del PGT del 2019. Ha inoltre escluso la permanenza di interesse rispetto al PUMS, impugnato solo in quanto ritenuto presupposto vincolante del PGT ormai superato. I motivi aggiunti sono stati respinti. Il Collegio ha qualificato l'accordo del 2007 come accordo dalla causa complessa, non limitato alla cessione sostitutiva dell'esproprio, ma diretto anche alla riorganizzazione complessiva dell'area e alla realizzazione dell'intervento edilizio privato. La variante del 2025, abbandonando il progetto del lotto 5 e eliminando la previsione viabilistica gravante sull'area, non ha inciso in senso peggiorativo sulla causa concreta né sull'equilibrio dell'accordo, anche perché gli effetti traslativi e costitutivi delle principali pattuizioni si erano già perfezionati nel 2007 e la variante ha eliminato una limitazione connessa alla servitù sotterranea. L'abbandono del lotto 5 ha prodotto, al più, l'inefficacia sopravvenuta delle clausole relative alla futura permuta e alla correlata servitù, sottoposte alla condizione della realizzazione della galleria e dell'approvazione del progetto; anche qualificando tale effetto come recesso parziale ai sensi dell'art. 11, comma 4, l. 241/1990, i ricorrenti non hanno allegato né provato un pregiudizio indennizzabile. Sono state respinte le censure sull'indice edificatorio, perché l'accordo non garantiva né uno specifico indice su tutte le aree né il mantenimento degli indici del PRG del 1980; le clausole relative ai diritti volumetrici erano funzionali all'intervento edilizio privato già realizzato. Infine, la contestazione della classificazione ARU è stata ritenuta generica e non idonea a dimostrare errori di fatto, abnorme illogicità o altri vizi tali da consentire il sindacato sulle discrezionali scelte urbanistiche, risultando inoltre la pianificazione coerente con quella delle aree circostanti. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 13 l.r. Lombardia 12/2005

  Disciplina il procedimento di approvazione del Piano di governo del territorio e delle sue varianti.

• art. 11 l. 241/1990

  Rileva per la disciplina degli accordi tra amministrazione e privati; il Collegio ha escluso che la variante abbia inciso illegittimamente sull'accordo e ha ritenuto comunque non provato un pregiudizio indennizzabile anche nell'ipotesi di recesso parziale.

• art. 11, comma 4, l. 241/1990

  L'eventuale recesso dell'amministrazione dall'accordo per sopravvenuti motivi di interesse pubblico presuppone, ai fini dell'indennizzo, la deduzione e la prova di un pregiudizio; nel caso concreto tale pregiudizio non è stato dimostrato.

• art. 3 l. 241/1990

  Obbligo di motivazione, invocato dai ricorrenti ma ritenuto non violato dalla variante impugnata.

• art. 7 l. 241/1990

  Garanzie partecipative invocate con riferimento al procedimento pianificatorio; le relative censure non hanno condotto all'annullamento degli atti.

Massime di principio

• La sopravvenuta sostituzione integrale della disciplina urbanistica impugnata determina l'improcedibilità del ricorso per carenza di interesse, quando l'annullamento dell'atto originario non può più produrre un'utilità concreta e l'eventuale domanda risarcitoria dipende da fatti diversi dall'illegittimità dell'atto sostituito.
• Un accordo amministrativo può avere una causa complessa, comprendente non soltanto la cessione o il trasferimento di aree per la realizzazione di un'opera pubblica, ma anche la riorganizzazione urbanistica dell'area e la realizzazione di interventi privati; la successiva modifica della pianificazione non incide illegittimamente sull'accordo se non altera in senso peggiorativo la causa concreta e l'equilibrio delle prestazioni.
• Quando un accordo amministrativo subordina determinate prestazioni future alla realizzazione di un'opera o all'approvazione del relativo progetto, l'abbandono dell'opera può determinare l'inefficacia sopravvenuta delle clausole condizionate, senza travolgere gli effetti traslativi e costitutivi già perfezionati delle altre pattuizioni.
• L'indennizzo conseguente all'eventuale recesso dell'amministrazione da un accordo ai sensi dell'art. 11, comma 4, l. 241/1990 non può essere riconosciuto in assenza di allegazione e prova di uno specifico pregiudizio causalmente collegato al venir meno dell'accordo.
• Le scelte urbanistiche sono espressione di discrezionalità amministrativa e sono sindacabili soltanto in presenza di errori di fatto, abnorme illogicità, violazioni procedurali o contrasto con situazioni qualificate di affidamento; una contestazione generica della zonizzazione, non accompagnata dalla dimostrazione di tali vizi, non è sufficiente per ottenere l'annullamento.

Come è indicizzato