Sentenza n. 6251/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

In primo grado gli interessati avevano impugnato il decreto di occupazione anticipata d’urgenza adottato ai sensi dell’art. 22-bis d.P.R. 327/2001, nonché la determinazione di approvazione del progetto esecutivo e gli atti presupposti. Deducevano: a) difetto di motivazione sulle ragioni dell’urgenza; b) violazione delle garanzie partecipative, poiché il decreto sarebbe stato adottato prima della scadenza del termine per presentare osservazioni e persino prima della notificazione della comunicazione prevista dall’art. 17 d.P.R. 327/2001; c) difetto di istruttoria, contraddittorietà e irragionevolezza del progetto, con riguardo alla nuova viabilità, alla sicurezza dell’intersezione con la via Flaminia, all’organizzazione del cantiere, all’illuminazione, alle fermate del trasporto pubblico e all’accessibilità dell’attività commerciale. Con motivi aggiunti contestavano inoltre il mancato recepimento delle prescrizioni contenute nel parere favorevole di ANAS e l’insufficiente livello di approfondimento tecnico del progetto. In appello sostenevano che le prescrizioni ANAS, tra cui la preventiva stipulazione di una convenzione tra gli enti interessati e l’autorizzazione per i nuovi accessi alla strada statale, fossero condizioni preliminari dell’opera e dell’occupazione, tali da imporre una specifica motivazione sull’urgenza. Deducevano anche omessa pronuncia, erronea ricostruzione del procedimento della conferenza di servizi, mancato esame delle prescrizioni ANAS e violazione delle norme tecniche e del Codice della strada, assumendo che la nuova strada, larga quattro metri, avrebbe dovuto avere caratteristiche idonee al doppio senso di marcia e adeguate piazzole di scambio.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto infondato il primo motivo, escludendo che le prescrizioni del parere favorevole di ANAS costituissero condizioni di legittimità dell’approvazione del progetto o presupposti indefettibili del decreto di occupazione. Tali prescrizioni riguardavano modalità operative, accessi, viabilità interferente, sicurezza della circolazione e futura gestione delle opere, ed erano quindi destinate alla fase esecutiva. La convenzione tra ANAS, ASTRAL e gli enti locali non doveva essere necessariamente perfezionata prima dell’occupazione, poiché il suo contenuto prevedeva attività da svolgersi anche nelle fasi attuative e successive alla realizzazione. Il Collegio ha inoltre rilevato che le osservazioni di ANAS erano già state esaminate in sede di conferenza di servizi sulla base di un precedente parere e che ANAS aveva successivamente ritenuto possibile procedere alla presa di possesso nelle more della convenzione. Ha quindi escluso che fosse necessaria una specifica motivazione ulteriore sull’urgenza per effetto delle prescrizioni. Il secondo motivo è stato respinto perché le contestazioni sulla conformazione della nuova viabilità investivano valutazioni tecnico-progettuali rimesse alla discrezionalità tecnica dell’amministrazione. Dagli atti risultavano un’istruttoria completa, la partecipazione delle amministrazioni competenti, l’esame delle problematiche relative alla sicurezza e agli accessi e una motivazione coerente. La scelta di eliminare l’accesso diretto esistente alla strada statale e concentrare gli accessi in un’unica intersezione era stata condivisa da ANAS e risultava funzionale alla sicurezza della circolazione. Le doglianze degli appellanti prospettavano una diversa soluzione progettuale, ma non dimostravano manifesta illogicità, irragionevolezza, travisamento, difetto di istruttoria o errore tecnico macroscopico. Il sindacato giurisdizionale non può sostituire la soluzione tecnica dell’amministrazione con quella preferita dalla parte o dal giudice. Le spese del grado sono state integralmente compensate per la parziale novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 22-bis d.P.R. 327/2001

  La disciplina consente l’occupazione anticipata d’urgenza nei procedimenti espropriativi; le prescrizioni operative concernenti la successiva realizzazione dell’opera non costituiscono, di per sé, presupposti indefettibili dell’occupazione né impongono una specifica motivazione ulteriore sull’urgenza.

• art. 12 d.P.R. 327/2001

  L’approvazione del progetto esecutivo comporta la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera.

• art. 17 d.P.R. 327/2001

  La comunicazione ai proprietari consente la partecipazione al procedimento espropriativo; nel caso esaminato, le osservazioni degli appellanti riguardavano il contenuto progettuale e non la stima dell’indennità.

• artt. 11 e 16 d.P.R. 327/2001

  Le garanzie partecipative relative alle scelte progettuali e alla dichiarazione di pubblica utilità devono essere esercitate nella fase procedimentale antecedente all’approvazione del progetto e alla dichiarazione di pubblica utilità.

• art. 2 Codice della strada

  Richiamato dagli appellanti in relazione alla qualificazione e alle caratteristiche geometriche della nuova viabilità; il giudice non ha ravvisato una violazione dimostrata.

• D.M. 5 novembre 2001

  Richiamato dagli appellanti quale disciplina tecnica delle caratteristiche geometriche delle strade; le censure non hanno dimostrato un errore tecnico macroscopico dell’amministrazione.

• d.lgs. 36/2023

  Il sistema della progettazione dei contratti pubblici non contempla livelli progettuali ulteriori rispetto al progetto esecutivo; gli adeguamenti successivi non sostanziali costituiscono adattamenti tecnici della fase esecutiva e non condizioni sospensive dell’efficacia dell’approvazione.

• art. 26 c.p.a.

  Richiamato quale base per la compensazione delle spese del giudizio d’appello.

• art. 92 c.p.c.

  Richiamato, unitamente all’art. 26 c.p.a., per la compensazione integrale delle spese in presenza di ragioni eccezionali.

Massime di principio

• L’approvazione del progetto esecutivo di un’opera pubblica, recando la dichiarazione di pubblica utilità nei casi previsti dalla legge, definisce gli elementi essenziali dell’intervento; le prescrizioni delle amministrazioni partecipanti che non modificano sostanzialmente il progetto né ampliano l’incidenza sui beni espropriandi hanno natura integrativa o esecutiva e non incidono sulla validità della dichiarazione di pubblica utilità o degli atti espropriativi conseguenti.
• Una prescrizione che preveda la stipulazione di una convenzione tra amministrazioni per disciplinare accessi, viabilità, competenze gestionali e manutenzione nelle fasi preliminari, attuative e successive alla realizzazione dell’opera non costituisce, in assenza di un’espressa previsione normativa o provvedimentale in tal senso, condizione sospensiva dell’approvazione del progetto o presupposto necessario del decreto di occupazione anticipata.
• Il sindacato del giudice amministrativo sulle scelte tecnico-progettuali dell’amministrazione è pieno quanto alla verifica della completezza dell’istruttoria, della logicità e attendibilità della motivazione e dell’assenza di travisamenti o errori tecnici manifesti, ma non consente la sostituzione della soluzione tecnica prescelta con una diversa soluzione ritenuta preferibile dal giudice o dal privato.
• La legittimità di una scelta progettuale relativa alla viabilità può essere riconosciuta quando risulti sorretta da un’istruttoria svolta con la partecipazione delle amministrazioni competenti, da una motivazione coerente con le caratteristiche dei luoghi e con le esigenze di sicurezza e da valutazioni condivise dall’ente istituzionalmente preposto alla tutela della strada interferita.
• Le prescrizioni tecniche concernenti la fase di realizzazione e gestione dell’opera non trasformano automaticamente gli atti progettuali già approvati in atti inefficaci né impongono una nuova scansione procedimentale, salvo che incidano sugli elementi essenziali dell’opera o comportino una sua modificazione sostanziale.

Come è indicizzato