Sentenza n. 3902/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha impugnato il decreto della Regione Autonoma Friuli Venezia Giulia che ha individuato le aziende fornitrici soggette al payback per gli anni 2015-2018 e ha quantificato, sulla base dell'incidenza percentuale del fatturato di ciascuna impresa, gli importi dovuti per il ripiano del superamento del tetto regionale di spesa per dispositivi medici. Sono stati inoltre impugnati il decreto ministeriale di certificazione del superamento del tetto, il decreto ministeriale recante le linee guida, l'accordo Stato-Regioni, la circolare ministeriale sulla ricognizione dei fatturati, gli atti delle aziende sanitarie di validazione dei dati e la comunicazione di avvio del procedimento. La ricorrente ha dedotto: violazione dell'art. 7 l. 241/1990 e del principio di partecipazione; violazione della trasparenza e conoscibilità dei dati, difetto di istruttoria e motivazione; violazione e falsa applicazione dell'art. 9-ter d.l. 78/2015 e dei relativi atti attuativi, travisamento, inesatto accertamento dei fatti e irragionevolezza; illegittimità costituzionale della disciplina legislativa del payback per violazione degli artt. 3, 23 e 53 Cost., della riserva di legge, della legalità, della ragionevolezza, proporzionalità, tutela dell'affidamento e certezza del diritto; incompatibilità del payback calcolato al lordo dell'IVA con il principio di neutralità dell'IVA e la direttiva 2006/112/CE; illegittimità dell'accordo Stato-Regioni del 7 novembre 2019 per la fissazione retroattiva dei tetti regionali e per consumazione del potere.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso contro gli atti statali presupposti e le censure di illegittimità derivata e propria. Ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024, che ha ritenuto il meccanismo del payback per il quadriennio 2015-2018 ragionevole e proporzionato, compatibile con la riserva di legge prevista dall'art. 23 Cost. e non lesivo dei principi di irretroattività e legittimo affidamento. Il sistema era infatti conoscibile dal 2015 nei suoi elementi essenziali: tetto di spesa, percentuali di ripiano a carico delle imprese e criterio proporzionale basato sul fatturato. Il payback incide sulla sfera patrimoniale complessiva dei fornitori e non modifica retroattivamente le gare o i contratti di fornitura; inoltre, la ricorrente non ha dimostrato una compressione eccessiva dei margini di utile. Quanto al decreto regionale di determinazione della quota dovuta, il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile per difetto di giurisdizione amministrativa, ritenendo che l'atto regionale svolga una funzione meramente tecnico-contabile e vincolata: la Regione si limita a individuare le imprese, applicare percentuali già fissate dalla legge al fatturato risultante dai dati contabili e quantificare l'obbligazione patrimoniale. La controversia riguarda quindi un diritto soggettivo al corretto calcolo del quantum debeatur e appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario. È stata disposta la possibilità di riassunzione davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato, ai sensi dell'art. 11 c.p.a. Le spese sono state compensate per la complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici e, nella formulazione originaria, poneva il superamento a carico della Regione.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. 95/2012

  Ha fissato dal 2014 il tetto nazionale per la spesa dei dispositivi medici al 4,4% del fabbisogno sanitario nazionale standard.

• art. 9-ter, commi 1, lett. b), 8, 9 e 9-bis, d.l. 78/2015

  «in misura pari all’incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l’acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale»

  Disciplina il tetto regionale, il rilevamento del superamento, il concorso delle aziende fornitrici al ripiano e la procedura di individuazione delle imprese e degli importi dovuti.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  «rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell’IVA»

  Ha previsto che il superamento del tetto fosse rilevato sulla base del fatturato al lordo dell'IVA.

• art. 18, comma 1, d.l. 115/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis nell'art. 9-ter d.l. 78/2015, affidando alle Regioni l'individuazione delle aziende soggette al ripiano previa verifica della documentazione contabile.

• art. 8, d.l. 34/2023

  Ha istituito un fondo per ridurre l'importo effettivamente dovuto dalle aziende fornitrici; la disciplina è stata dichiarata parzialmente incostituzionale dalla Corte costituzionale n. 139/2024.

• art. 7, comma 1, d.l. 95/2025, convertito dalla l. 118/2025

  «gli obblighi ... si intendono assolti con il versamento ... della quota del 25 per cento degli importi indicati nei provvedimenti regionali e provinciali»

  Ha previsto, per gli anni 2015-2018, l'estinzione dell'obbligazione mediante il versamento della quota ridotta del 25% e la conseguente cessazione della materia del contendere nei ricorsi relativi ai provvedimenti regionali e provinciali.

• art. 7 l. 241/1990

  La censura relativa alla partecipazione procedimentale è stata ritenuta infondata nel quadro complessivo della disciplina applicata.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della controversia dichiarata appartenente alla sua giurisdizione, entro tre mesi dal passaggio in giudicato.

• art. 133 c.p.a.

  Il TAR ha precisato che la controversia non rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.

• art. 74 c.p.a.

  Richiamato per motivare la decisione mediante rinvio alle precedenti sentenze del medesimo TAR su controversie analoghe.

• art. 23 Cost.

  La Corte costituzionale, richiamata dal TAR, ha ritenuto rispettata la riserva di legge, poiché la disciplina individua soggetti obbligati, prestazione imposta e criteri essenziali del ripiano.

• art. 3 Cost.

  Le censure di violazione dell'eguaglianza e della ragionevolezza sono state ritenute infondate sulla base della sentenza della Corte costituzionale n. 140 del 2024.

• art. 41 Cost.

  La Corte costituzionale ha ritenuto il payback ragionevole e proporzionato nel bilanciamento tra libertà d'impresa e razionalizzazione della spesa sanitaria.

• Direttiva 2006/112/CE

  La censura relativa al principio di neutralità dell'IVA è stata respinta, anche in ragione delle statuizioni richiamate della Corte costituzionale sulla compatibilità della disciplina.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici per gli anni 2015-2018 è compatibile con i principi costituzionali di ragionevolezza, proporzionalità, irretroattività e tutela del legittimo affidamento quando l'obbligo di ripiano, le percentuali applicabili e il criterio di calcolo basato sull'incidenza del fatturato erano già previsti dalla legge prima dello svolgimento delle gare e della stipula dei contratti.
• Il payback sui dispositivi medici opera sulla sfera patrimoniale complessiva del fornitore e non costituisce una modifica retroattiva della gara o del contratto di fornitura, poiché non incide né sulla quantità della fornitura né sul prezzo contrattuale, ma impone una compartecipazione successiva al ripiano della spesa sanitaria.
• La disciplina legislativa del payback rispetta la riserva di legge di cui all'art. 23 Cost. quando individua direttamente i soggetti obbligati, l'oggetto della prestazione imposta, le percentuali di partecipazione e i criteri essenziali per la determinazione dell'importo, rimettendo agli atti amministrativi soltanto attività attuative e tecnico-contabili.
• Gli atti regionali che, ai sensi dell'art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015, si limitano a verificare i dati contabili, individuare l'elenco dei fornitori e applicare al fatturato le percentuali di ripiano già stabilite dalla legge non esprimono discrezionalità amministrativa né esercizio di potere autoritativo.
• La controversia sulla correttezza del calcolo dell'importo di payback contenuto nell'atto regionale attuativo riguarda un diritto soggettivo di natura patrimoniale e appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario, poiché il rapporto si colloca a valle dell'esercizio del potere e l'amministrazione svolge un'attività vincolata di determinazione del quantum debeatur.
• La qualificazione legislativa dell'atto regionale come 'provvedimento' e l'eventuale indicazione della sua impugnabilità davanti al giudice amministrativo non determinano la giurisdizione, che deve essere individuata in base alla natura effettiva della situazione giuridica azionata e al petitum sostanziale.

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