Cassazione Penale, Sentenza n. 34417/2024 del 12/09/2024

Esito

La controversia

Il Procuratore della Repubblica ha impugnato l'ordinanza del Tribunale di Catanzaro che aveva rigettato l'appello cautelare del P.M. e confermato il rigetto della richiesta di misura interdittiva e il mancato sequestro preventivo relativo alla concessione suppletiva n.6 del 6/7/2023. Il ricorso contestava omissioni e vizi di motivazione del Tribunale: in particolare la mancata applicazione delle norme che impongono la dichiarazione di decadenza della concessione in caso di occupazioni abusive o inadempienze pecuniarie (art. 47 e 54 cod. nav., art. 20 L.R. Calabria n.17/2005), l'illegittimità del rilascio della concessione suppletiva nonostante l'area fosse stata oggetto di sequestro e violasse la distanza minima prevista dal PCS (art. 12 L.R. Calabria n.17/2005), e la insufficiente valutazione dei gravi indizi di dolo e di vantaggio patrimoniale connessi alle condotte degli amministratori comunali (tra cui l'astensione del responsabile Procopio e il rapido susseguirsi di nomine e provvedimenti che portarono al rilascio della concessione in due giorni).

La decisione

La Corte di legittimità ha ritenuto il ricorso fondato nei termini esposti: ha censurato la decisione del Tribunale per vizi di motivazione e erronea applicazione del diritto, rilevando che ricorrevano gli elementi che avrebbero dovuto portare alla declaratoria di decadenza della concessione e che il rilascio della concessione suppletiva appariva macroscopicamente illegittimo e ingiustificato. La sentenza conclude per l'annullamento dell'ordinanza impugnata e il rinvio al Tribunale di Catanzaro per un nuovo esame delle risultanze, con specifica indicazione di riesaminare la sussistenza dei gravi indizi di colpevolezza anche sotto il profilo soggettivo (dolo) e rispetto all'elemento oggettivo dell'abuso d'ufficio.

Norme richiamate

• art. 47 Codice della Navigazione

  prevede ipotesi decadenziali della concessione per inadempienze e obblighi derivanti dalla concessione

  La Corte richiama che, quando sussistono i presupposti fattuali della decadenza, l'atto ha natura sostanzialmente vincolata e l'amministrazione non ha margini discrezionali nel non dichiararla

• art. 54 Codice della Navigazione

  Qualora siano abusivamente occupate zone del demanio marittimo o vi siano eseguite innovazioni non autorizzate, il capo del compartimento ingiunge al contravventore di rimettere le cose in pristino entro il termine a tal fine stabilito e, in caso di mancata esecuzione dell'ordine, provvede d'ufficio, a spese dell'interessato.

  La norma impone l'obbligo di ingiungere la rimessione in pristino e di provvedere d'ufficio se non ottemperato; la Corte ritiene che tali adempimenti non siano discrezionali rispetto all'accertamento dell'occupazione abusiva

• art. 20 Legge Regione Calabria n.17/2005

  secondo comma: il Comune dichiara la decadenza del concessionario per omesso pagamento del canone e per inadempienza di obblighi derivanti dalla concessione o imposti da norme di legge o di regolamenti

  Norma speciale rispetto all'art.47 cod.nav.: alla ricorrenza delle ipotesi il Comune deve dichiarare la decadenza senza margini discrezionali

• art. 12 Legge Regione Calabria n.17/2005

  disciplina il Piano Comunale di Spiaggia e prevede, tra l'altro, la distanza minima tra aree per nuove concessioni non inferiore a 50 metri (punto VII della lett. c)

  Il PCS individua aree non concedibili e stabilisce limiti vincolanti per nuove concessioni; la Corte rileva che la concessione rilasciata violava tali prescrizioni

• art. 14 Legge Regione Calabria n.17/2005

  divieto, in determinati periodi transitori, di rilasciare nuove concessioni o autorizzare varianti sostanziali fino all'entrata in vigore del PCS

  La Corte segnala che alcune concessioni pregresse risultano rilasciate in violazione di questo divieto e che ciò incide sulla legittimità complessiva dei titoli concessori

• art. 24 DPR 15/2/1952 n.328 (Regolamento esec. Codice della Navigazione)

  Disciplina le variazioni al contenuto della concessione e prevede la possibilita' di licenza suppletiva per variazioni non sostanziali; la concessione suppletiva e' atto discrezionale ma va interpretata restrittivamente

  La Corte ricorda che la concessione suppletiva e' eccezione e puo' essere adottata solo in presenza di rigorosi presupposti; non e' applicabile quando l'ampliamento e' di rilevante consistenza e poteva dar luogo a autonoma procedura di gara

• art. 323 Codice Penale

  riguarda il delitto di abuso d'ufficio

  La Corte richiama che il dolo richiesto dall'art.323 puo' essere desunto anche dalla macroscopica illegittimità dell'atto amministrativo e da elementi sintomatici che dimostrino l'intento di procurare un vantaggio patrimoniale

• art. 321 Codice di Procedura Penale

  regole sul sequestro, citato nella fase istruttoria a proposito del sequestro penale dell'area

  Il sequestro penale dell'area ha valore probatorio e amministrativo rilevante ai fini dell'obbligo di interventi amministrativi (es. rimessione in pristino)

Massime di principio

• Quando ricorrono gli specifici presupposti di decadenza previsti da norme speciali o dall'art.47 cod.nav., l'amministrazione deve dichiarare la decadenza senza margini discrezionali: la valutazione e' limitata al riscontro dei fatti
• Le concessioni suppletive o ampliative sono istituti eccezionali e vanno interpretati e applicati restrittivamente: ampliamenti rilevanti devono essere affidati tramite procedura autonoma e, se l'ampliamento ha consistenza significativa, non sono giustificabili con la licenza suppletiva
• L'accertamento di un'occupazione abusiva del demanio impone obblighi amministrativi vincolati (ingiunzione di rimessione in pristino, sgombero, declaratoria di decadenza): l'omissione di tali atti puo' costituire elemento probatorio in sede penale
• La macroscopica illegittimità di un atto amministrativo, specialmente se accompagnata da anomale cadenze temporali e da rapidi provvedimenti che favoriscono un privato, puo' costituire indice significativo per dedurre il dolo richiesto per l'abuso d'ufficio
• L'astensione del responsabile del procedimento deve essere motivata e non puo' essere utilizzata per eludere obblighi vincolati; episodi ripetuti o temporaneamente sospetti e la sostituzione rapida con altro funzionario che emette il provvedimento favorevole possono integrare indizi di illegittimità o collusione
• In sede di sindacato giurisdizionale cautelare (misure interdittive e similari) il giudice deve valutare compiutamente la legittimità degli atti amministrativi e non limitarsi a qualificare come discrezionale cio' che, alla luce delle norme applicabili, e' in realta' vincolato