Cassazione Civile, Ordinanza n. 33938/2023 del 05/12/2023

Esito

La controversia

La controversia nasce dall'impugnazione, proposta dalla seconda candidata non eletta alle elezioni regionali calabresi del 3-4 ottobre 2021, della delibera consiliare di convalida implicita degli eletti. La ricorrente sosteneva di essere legittimamente eletta alla carica di consigliere regionale e contestava la declaratoria di ineleggibilità pronunciata nei suoi confronti per la carica di direttore generale della Provincia, assunta in violazione dell'art. 2, primo comma, n. 5, della legge n. 154 del 1981. Con il ricorso per cassazione articolava cinque motivi: (1) falsa applicazione dell'art. 2, n. 5, L. 154/1981, deducendo che la norma, per effetto dell'abrogazione della disciplina sull'ineleggibilità a consigliere provinciale e comunale, sarebbe rimasta riferibile solo ai controlli sull'amministrazione regionale, oltre a dover essere interpretata restrittivamente; (2) violazione della legge n. 56 del 2014, sostenendo che il direttore generale della Provincia non sarebbe organo della Provincia ma dirigente con contratto privatistico a tempo determinato, soggetto a spoil system; (3) ulteriore falsa applicazione dell'art. 2, n. 5, L. 154/1981, perché la causa di ineleggibilità riguarderebbe soltanto organi istituzionalmente preposti al controllo, non un direttore generale; (4) violazione dell'art. 1, n. 55, L. 56/2014, assumendo che l'organo di indirizzo e controllo della Provincia sarebbe solo il Consiglio provinciale, senza possibilità di interpretazioni additive; (5) questione di legittimità costituzionale della stessa disposizione per contrasto con gli artt. 3 e 51 Cost., ritenendo irragionevole l'estensione della causa di ineleggibilità dopo l'eliminazione dei controlli regionali su province e comuni.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato integralmente il ricorso. Ha ritenuto infondati tutti i motivi, confermando l'interpretazione della Corte d'appello secondo cui la causa di ineleggibilità di cui all'art. 2, primo comma, n. 5, L. 154/1981 si applica anche al direttore generale della Provincia, in quanto figura che esercita poteri di controllo istituzionale di natura tecnico-amministrativa sugli atti, sui soggetti e sulle attività dell'ente. La Corte ha escluso che la norma debba essere letta come limitata ai soli controlli sull'amministrazione regionale, rilevando che la disciplina legislativa e la sua ratio non consentono una simile restrizione. Ha inoltre valorizzato l'evoluzione dell'ordinamento degli enti locali, il venir meno dei controlli esterni e il rafforzamento dei controlli interni, ritenendo non irragionevole la conclusione della Corte territoriale. Conseguentemente, ha confermato la declaratoria di ineleggibilità e la decadenza dalla carica, e ha condannato la ricorrente alle spese.

Norme richiamate

• art. 2, primo comma, n. 5, L. 23 aprile 1981, n. 154

  La causa di ineleggibilità si applica ai titolari di organi individuali e ai componenti di organi collegiali che esercitano poteri di controllo istituzionale; il controllo rilevante è tecnico-amministrativo, collegato alla possibilità di incidere sulla competizione elettorale, e può riferirsi anche al direttore generale della Provincia.

• art. 274, lett. l), d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267

  L'abrogazione della legge n. 154 del 1981 non elimina la disciplina dell'ineleggibilità alla carica di consigliere regionale, né sopprime i riferimenti a provincia e comune contenuti nella disposizione esaminata.

• art. 60, comma primo, n. 5, d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267

  La disciplina delle ineleggibilità per gli enti locali conferma che i titolari di organi di controllo istituzionale sull'amministrazione del comune o della provincia sono incompatibili con le cariche elettive locali, senza distinguere in base all'ente rispetto al quale si candida il soggetto.

• art. 130 Cost.

  La sua abrogazione ha fatto venir meno il controllo regionale sugli atti di province e comuni, incidendo sul quadro dei controlli sugli enti locali e rendendo coerente una lettura evolutiva della nozione di controllo istituzionale.

• art. 1, comma 55, L. 7 aprile 2014, n. 56

  Individua nel Consiglio provinciale l'organo di indirizzo e controllo politico-amministrativo della Provincia, distinto dai poteri di controllo tecnico-amministrativo attribuiti al direttore generale.

• artt. 147, 147-ter e 147-quinquies d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267

  La disciplina dei controlli interni attribuisce all'ente e al direttore generale funzioni di controllo di regolarità, strategico e sugli equilibri finanziari, rilevanti ai fini della nozione di controllo istituzionale.

• art. 108 d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267

  Il direttore generale non svolge solo amministrazione attiva, ma anche compiti di supervisione, verifica dell'attuazione degli obiettivi e poteri sostitutivi sui dirigenti, elementi che ne confermano il ruolo di organo con funzioni di controllo.

• artt. 3 e 51 Cost.

  La Corte ha escluso il contrasto costituzionale della interpretazione accolta, ritenendola ragionevole e non lesiva del diritto di elettorato passivo.

Massime di principio

• La nozione di "controllo istituzionale" rilevante ai fini dell'ineleggibilità non va ridotta ai soli organi formalmente ed esclusivamente preposti al controllo, ma comprende anche figure apicali che, per legge, esercitano un sindacato tecnico-amministrativo sull'attività dell'ente in modo funzionalmente connesso alla sua gestione.
• Le cause di ineleggibilità, pur essendo norme eccezionali e quindi non suscettibili di interpretazione analogica o estensiva, possono essere lette in modo evolutivo quando il significato attribuito resti ancorato al dato letterale e alla ratio di tutela della par condicio tra candidati.
• Ai fini dell'ineleggibilità, è irrilevante che il potere di controllo sia interno all'ente e non esercitato in posizione di sovraordinazione esterna: ciò che conta è che si tratti di una competenza predeterminata per legge e idonea, anche solo potenzialmente, a influire sulla competizione elettorale.
• La natura privatistica del rapporto di lavoro e la temporaneità dell'incarico non escludono, di per sé, la qualifica di organo dell'ente né neutralizzano il rischio di captazione del consenso che la disciplina dell'ineleggibilità intende prevenire.
• L'interpretazione della disciplina delle ineleggibilità deve essere coordinata con l'assetto vigente dei controlli sugli enti locali: il venir meno dei controlli esterni e il rafforzamento dei controlli interni possono rendere attuale l'applicazione della causa di ineleggibilità a figure apicali dell'amministrazione locale.

Come è indicizzato