Sentenza n. 8328/2026 - Roma, Sezione 5Q

Esito

La controversia

La ricorrente, titolare di una convenzione per l’accesso alla tariffa onnicomprensiva relativa a un impianto biogas, ha impugnato gli atti con cui il GSE, a distanza di oltre sei anni dalla convenzione e di oltre otto anni dall’entrata in esercizio dell’impianto, ha rideterminato retroattivamente la tariffa e richiesto la restituzione di euro 142.417,98. Ha dedotto, in primo luogo, la violazione dell’art. 21-nonies l. 241/1990 e dell’art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011, sostenendo che l’intervento costituisse autotutela decisoria e fosse stato adottato oltre il termine ragionevole, senza adeguata ponderazione dell’interesse pubblico, dell’affidamento maturato e degli interessi privati. Ha inoltre invocato il principio unionale del legittimo affidamento e chiesto, ove necessario, il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia. Ha dedotto, altresì, violazione delle norme sulla partecipazione e sulla motivazione, difetto di istruttoria, illogicità, travisamento, violazione dei principi di proporzionalità e ragionevolezza, per l’omessa considerazione delle osservazioni presentate nel procedimento. In via subordinata ha sostenuto che, anche riconoscendo al GSE un potere permanente di verifica, non sarebbe stato possibile recuperare somme già erogate senza il rispetto delle garanzie proprie dell’autotutela e del limite temporale previsto dall’art. 21-nonies. Il GSE ha chiesto il rigetto del ricorso e ha proposto domanda riconvenzionale per la restituzione degli incentivi e il pagamento degli interessi, qualificando subordinatamente la pretesa come indebito oggettivo ex art. 2033 c.c.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato il provvedimento di rideterminazione tariffaria. In via preliminare ha qualificato l’intervento del GSE come esercizio di potere pubblico autoritativo, non come mera attività contabile o esecutiva, poiché volto a incidere unilateralmente sulla posizione del beneficiario e a ripristinare la legalità del regime incentivante. Ha ritenuto che, nella fattispecie, l’atto avesse natura di autotutela decisoria, in particolare di annullamento d’ufficio parziale, poiché il GSE aveva riesaminato i presupposti già valutati in sede di ammissione e aveva corretto un errore proprio: la mancata applicazione della decurtazione prevista dall’art. 30, comma 1, lettera b), d.m. 6 luglio 2012. Non ricorrevano invece le ipotesi proprie della decadenza dagli incentivi, quali dichiarazioni non veritiere, inadempimento successivo alle condizioni del beneficio o sopravvenuta carenza dei requisiti. Il potere di ripristino della legalità non è stato ritenuto esercitabile ad libitum, dovendo rispettare i limiti e le garanzie dell’art. 21-nonies l. 241/1990. Il GSE aveva agito oltre il termine ragionevole e senza svolgere la necessaria valutazione comparativa dell’interesse pubblico concreto, dell’affidamento del beneficiario e degli interessi contrapposti. Il primo motivo è stato quindi ritenuto fondato; gli ulteriori motivi sono rimasti assorbiti. È stata rigettata la domanda riconvenzionale del GSE, poiché la pretesa restitutoria si fondava sul provvedimento annullato e non poteva essere fondata, in subordine, sull’indebito oggettivo, considerata la natura pubblicistica del potere esercitato. Spese integralmente compensate per la peculiarità della fattispecie.

Norme richiamate

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La rideterminazione retroattiva di un incentivo già riconosciuto, quando deriva dal riesame di presupposti già valutati dall’amministrazione e dalla correzione di un proprio errore, costituisce annullamento d’ufficio, anche parziale, e richiede il rispetto del termine ragionevole e la ponderazione dell’interesse pubblico e degli interessi dei destinatari.

• art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011

  La disposizione riguarda il potere di decadenza dagli incentivi in presenza di violazioni rilevanti ai fini dell’erogazione; non si applica alla mera correzione di un errore dell’amministrazione sui presupposti originari, fattispecie riconducibile all’autotutela.

• art. 30, comma 1, lettera b), d.m. 6 luglio 2012

  Prevede la decurtazione tariffaria del 6% che il GSE aveva omesso di applicare al momento dell’ammissione dell’impianto agli incentivi.

• art. 2033 c.c.

  Non consente, nel caso esaminato, di fondare autonomamente la pretesa restitutoria del GSE, poiché la pretesa derivava dall’esercizio di un potere pubblicistico e dal provvedimento di rideterminazione annullato.

• art. 267 TFUE

  La richiesta di rinvio pregiudiziale prospettata dalla ricorrente non è stata esaminata, in quanto l’accoglimento del ricorso sulla natura di autotutela dell’atto ha definito la controversia.

Massime di principio

• La rideterminazione retroattiva di un incentivo già riconosciuto, quando l’amministrazione riesamina i medesimi presupposti originariamente valutati e corregge un proprio errore, costituisce esercizio di autotutela decisoria, anche se il risultato consiste in un mero ricalcolo aritmetico delle somme spettanti.
• Il potere di controllo sulla spettanza degli incentivi non consente all’amministrazione di rideterminare ad libitum un beneficio già attribuito; quando non ricorrono dichiarazioni non veritiere, inadempimenti successivi o sopravvenuta carenza dei requisiti, l’intervento ricade nell’autotutela e deve rispettarne i presupposti e i limiti.
• Il ripristino della legalità non è un valore assoluto: l’annullamento d’ufficio richiede il rispetto del termine ragionevole e la ponderazione concreta dell’interesse pubblico con l’affidamento maturato dal beneficiario e con gli altri interessi coinvolti.
• La qualificazione dell’intervento come attività vincolata di mero ricalcolo non esclude la natura autoritativa né sottrae l’amministrazione ai limiti normativi dell’autotutela, quando l’atto incide unilateralmente su un beneficio già riconosciuto.
• Quando la pretesa restitutoria dell’amministrazione deriva esclusivamente da un provvedimento autoritativo di rideterminazione del beneficio, l’annullamento di tale provvedimento impedisce di fondare la restituzione sul medesimo atto o di sostituirla automaticamente con un’azione di indebito oggettivo.

Come è indicizzato