Parere n. 936/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Inammissibilità del ricorso straordinario sull’accertamento della proprietà e dell’usucapione

Il parere riguarda un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto da una comproprietaria privata contro il Comune di Modugno, in relazione alla sospensione di una procedura di acquisizione sanante ex art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001. La Sezione ha dichiarato il ricorso inammissibile, ritenendo che la controversia avesse natura sostanzialmente civilistica e che la domanda eccedesse i limiti del ricorso straordinario.

Fatti e procedimento di acquisizione sanante

La ricorrente è comproprietaria di un’area occupata e irreversibilmente trasformata dal Comune per la realizzazione di un intervento di edilizia residenziale pubblica, in assenza di un provvedimento di espropriazione.

Con deliberazione consiliare n. 27 del 20 luglio 2020, il Comune aveva disposto l’acquisizione sanante dell’intera area ai sensi dell’art. 42-bis d.P.R. n. 327/2001, demandando agli uffici l’avvio del procedimento attuativo e gli adempimenti relativi al pagamento o al deposito delle somme dovute ai proprietari.

Poiché il procedimento non era stato avviato, la ricorrente aveva sollecitato l’amministrazione. Il Responsabile del Servizio Lavori pubblici aveva quindi comunicato che la procedura era stata sospesa in attesa dell’accertamento, in sede di mediazione obbligatoria o giudiziale, dell’eventuale acquisto per usucapione del compendio immobiliare da parte del Comune.

Motivi dedotti dalla ricorrente

La ricorrente ha sostenuto, in sintesi, che:

• la deliberazione consiliare del 2020 avrebbe interrotto il termine ventennale per l’usucapione e avrebbe escluso l’animus rem sibi habendi del Comune;
• il termine per l’usucapione non avrebbe potuto decorrere dalla data di entrata in vigore del d.P.R. n. 327/2001, ma, secondo la sua prospettazione, dalla successiva entrata in vigore dell’art. 42-bis introdotto dalla l. n. 111/2011;
• l’occupazione illegittima non avrebbe costituito possesso utile ai fini dell’usucapione, trattandosi di un illecito permanente;
• riconoscere effetti acquisitivi al decorso del tempo avrebbe comportato la reintroduzione di forme di espropriazione indiretta o larvata;
• l’azione civile precedentemente promossa per il risarcimento del danno non avrebbe integrato una rinuncia abdicativa al diritto di proprietà.

Qualificazione sostanziale della domanda

La Sezione ha richiamato il principio secondo cui anche in sede giustiziale il giudice può qualificare giuridicamente l’azione in base al suo contenuto effettivo, prescindendo dalla forma e dal nomen iuris utilizzati dalla parte.

Nel caso concreto, la domanda non è stata ritenuta una mera azione di annullamento della nota comunale. Attraverso l’annullamento, la ricorrente mirava sostanzialmente a ottenere:

• l’accertamento negativo del mancato acquisto per usucapione del compendio da parte del Comune;
• l’accertamento positivo della persistenza del proprio diritto di comproprietà;
• il riconoscimento dell’efficacia interruttiva della deliberazione consiliare del 2020;
• l’affermazione dell’inidoneità dell’occupazione illegittima a fondare l’usucapione;
• l’esclusione di qualsiasi rinuncia abdicativa alla proprietà.

Limiti del ricorso straordinario

Ai sensi dell’art. 8 d.P.R. n. 1199/1971, secondo la giurisprudenza richiamata dalla Sezione, il ricorso straordinario ha natura tipicamente impugnatoria. Esso consente esclusivamente azioni volte all’annullamento di provvedimenti amministrativi mediante una pronuncia caducatoria.

L’azione di accertamento, invece, non può essere esercitata attraverso il ricorso straordinario. La forma impugnatoria utilizzata dalla ricorrente non può quindi trasformare in una domanda di annullamento una pretesa che, nella sostanza, mira a ottenere una pronuncia dichiarativa sulla proprietà e sull’usucapione.

Giurisdizione ordinaria sulla proprietà

La Sezione ha inoltre applicato l’art. 7, comma 8, c.p.a., secondo cui il ricorso straordinario è ammesso solo per controversie devolute alla giurisdizione amministrativa.

La questione principale concerneva la titolarità del diritto di proprietà sul compendio immobiliare e l’eventuale acquisto originario del bene da parte del Comune per usucapione. Si tratta di diritti soggettivi la cui cognizione appartiene al giudice ordinario.

Non era applicabile l’art. 8, comma 1, c.p.a., che consente al giudice amministrativo di conoscere incidentalmente, senza efficacia di giudicato, questioni relative a diritti. Tale previsione opera infatti solo quando il diritto costituisce una questione pregiudiziale o incidentale necessaria per decidere una controversia amministrativa. Nel caso esaminato, invece, la proprietà rappresentava l’oggetto principale della domanda e la ricorrente chiedeva una pronuncia direttamente dichiarativa.

Esito

Il Consiglio di Stato ha espresso il parere che il ricorso straordinario debba essere dichiarato inammissibile. La domanda cautelare è rimasta assorbita. Il Collegio non ha quindi esaminato nel merito le questioni relative alla decorrenza e all’interruzione dell’usucapione, all’idoneità dell’occupazione illegittima a fondare il possesso utile e agli effetti dell’azione risarcitoria precedentemente promossa.