Sentenza n. 347/2026 - Campobasso, Sezione 1

Esito

La controversia

Sono stati riuniti due ricorsi aventi ad oggetto provvedimenti omologhi. Le ricorrenti hanno dedotto: 1) violazione dell’art. 6, comma 5, della legge regionale Molise n. 18/2008 e della legge n. 412/1991, per la mancata previsione di un direttore sanitario operante in via esclusiva per ciascuna struttura; 2) violazione del DCA n. 47/2018, dell’art. 8-ter del d.lgs. n. 502/1992 e degli artt. 8 e 30 della legge regionale n. 18/2008, per l’asserita mancata dimostrazione della presenza del direttore sanitario per almeno quattro ore settimanali; 3) violazione della legge regionale n. 18/2008 e dell’art. 8-ter del d.lgs. n. 502/1992, per l’asserita mancanza dell’autorizzazione alla realizzazione delle strutture. Con motivi aggiunti, alcune ricorrenti hanno impugnato gli accreditamenti istituzionali rilasciati alle controinteressate, riproponendo la censura relativa all’assenza dell’autorizzazione alla realizzazione. Le controinteressate hanno eccepito anche il difetto di legittimazione e interesse e l’inammissibilità dei ricorsi collettivi, ma il Collegio ha ritenuto di poter prescindere da tali questioni applicando il criterio della ragione più liquida.

La decisione

Il TAR ha riunito i ricorsi per connessione soggettiva e oggettiva e li ha respinti, insieme ai motivi aggiunti. Quanto ai primi due motivi, ha applicato il giudicato derivante dalle precedenti sentenze del TAR Molise nn. 318 e 320/2022, confermate dal Consiglio di Stato, Sez. III, con le sentenze nn. 4610 e 4613/2023. È stato ribadito che il divieto di cumulo della direzione sanitaria previsto dall’art. 6, comma 5, della legge regionale n. 18/2008 riguarda soltanto le strutture sanitarie in senso stretto e non le strutture socio-sanitarie, cui appartengono quelle controinteressate. La distinzione testuale e sistematica tra le due categorie, unitamente al DCA n. 47/2018, che prevede per le strutture residenziali psichiatriche una presenza minima del direttore sanitario di quattro ore settimanali, esclude l’estensione analogica del divieto di esclusività. È stata inoltre ritenuta inconferente la legge n. 412/1991, poiché il direttore sanitario designato era in quiescenza e non aveva un rapporto di dipendenza esclusiva con il Servizio sanitario nazionale; la disciplina sull’unicità del rapporto di lavoro non si applica quindi alla fattispecie. Quanto al terzo motivo, il TAR ha distinto l’autorizzazione alla realizzazione, caratterizzata da valutazioni programmatorie, dall’autorizzazione all’esercizio, vincolata alla verifica dei requisiti minimi. La documentazione dimostrava che i Comuni avevano acquisito i pareri regionali e dell’ASREM e svolto positivamente le valutazioni necessarie, sicché risultavano sostanzialmente perfezionate tutte le condizioni per l’autorizzazione alla realizzazione, anche se non formalizzate in un unico atto. L’eventuale carenza di formalizzazione sarebbe stata comunque un vizio meramente formale o procedimentale non invalidante ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241/1990. Le censure contro gli accreditamenti sono state respinte per le medesime ragioni. Spese compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 70 c.p.a.

  Consente la riunione di ricorsi connessi per soggetti o oggetto; il TAR ha riunito i due giudizi per connessione soggettiva e oggettiva.

• art. 6, comma 5, l.r. Molise n. 18/2008

  È vietato il cumulo in una sola persona della direzione sanitaria di strutture sanitarie appartenenti ad aziende, istituti, società o persone fisiche diverse.

  Il divieto di cumulo riguarda le sole strutture sanitarie in senso stretto e non è estensibile alle strutture socio-sanitarie.

• art. 8-ter, commi 3 e 4, d.lgs. n. 502/1992

  L’autorizzazione alla realizzazione comporta una valutazione programmatoria sulla compatibilità del progetto; l’autorizzazione all’esercizio consiste invece nella verifica vincolata dei requisiti minimi strutturali, tecnologici e organizzativi.

• DCA Molise n. 47/2018

  Per le strutture residenziali destinate a trattamenti terapeutico-riabilitativi psichiatrici prevede una presenza minima del direttore sanitario di quattro ore settimanali, elemento coerente con la non applicabilità del regime di esclusività proprio delle strutture sanitarie in senso stretto.

• art. 4, comma 7, l. n. 412/1991

  Con il Servizio sanitario nazionale può intercorrere un unico rapporto di lavoro. Tale rapporto è incompatibile con ogni altro rapporto di lavoro dipendente, pubblico o privato, e con altri rapporti anche di natura convenzionale con il Servizio sanitario nazionale.

  La disciplina sull’unicità e incompatibilità del rapporto presuppone che il medico sia titolare di un rapporto di dipendenza esclusiva con il Servizio sanitario nazionale; non si applica al medico in quiescenza privo di tale rapporto.

• art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990

  L’eventuale mancata formalizzazione dell’autorizzazione alla realizzazione in un unico documento non invalida l’autorizzazione all’esercizio quando risultino già accertate, attraverso i passaggi procedimentali e i pareri acquisiti, tutte le condizioni sostanziali previste dalla legge; la norma è applicabile anche al rapporto tra atto presupponente e atto presupposto.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  Richiamato quale disciplina processuale dell’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato.

Massime di principio

• Un divieto di cumulo o incompatibilità previsto espressamente per le strutture sanitarie non può essere esteso per via interpretativa alle strutture socio-sanitarie quando la normativa distingue chiaramente le due categorie; trattandosi di una limitazione all’attività professionale, il divieto non è suscettibile di applicazione analogica oltre i casi espressamente previsti.
• La disciplina sull’unicità del rapporto di lavoro con il Servizio sanitario nazionale si applica quando il medico sia titolare di un rapporto di dipendenza esclusiva con il SSN; essa non impedisce, per ciò solo, lo svolgimento di attività presso più strutture private da parte di un medico in quiescenza o comunque privo di tale rapporto esclusivo.
• L’autorizzazione alla realizzazione di una struttura sanitaria o socio-sanitaria implica una valutazione programmatoria e discrezionale sulla compatibilità del progetto, mentre l’autorizzazione all’esercizio è un’attività vincolata di verifica dei requisiti minimi strutturali, tecnologici e organizzativi.
• Quando tutti i pareri e gli accertamenti necessari hanno avuto esito positivo e risultano sostanzialmente perfezionate le condizioni per il rilascio dell’autorizzazione alla realizzazione, la mancata formalizzazione finale in un unico documento può costituire un vizio meramente formale o procedimentale non invalidante dell’autorizzazione all’esercizio, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241/1990.
• Il principio di propedeuticità dell’autorizzazione alla realizzazione rispetto all’autorizzazione all’esercizio deve essere interpretato in modo funzionale e ragionevole: l’accertamento documentale di tutte le condizioni sostanziali richieste per il primo titolo può essere equipollente alla sua formale esternazione quando la fase valutativa discrezionale sia stata effettivamente esaurita dagli organi competenti.

Come è indicizzato