Sentenza n. 374/2026 - Salerno, Sezione 2

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno impugnato il terzo diniego comunale, deducendo, in via principale, violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990 e del principio del one shot, nonché violazione ed elusione del giudicato formatosi sulle precedenti sentenze del TAR. Secondo le ricorrenti, il Comune, dopo l’annullamento dei primi dinieghi, non avrebbe potuto introdurre nuovi motivi ostativi già rilevabili nelle precedenti istruttorie. Sono stati inoltre dedotti difetto di istruttoria, travisamento dei fatti, contraddittorietà e violazione delle norme urbanistiche applicabili. In particolare, è stata contestata la pretesa violazione della quota del 15% da destinare alla pubblica circolazione, sostenendo che nel computo potessero essere incluse strade esistenti destinate alla cessione e all’uso pubblico; l’asserita insufficienza qualitativa delle aree a standard, a fronte di una superficie complessiva superiore al minimo richiesto; l’applicazione dell’indice di copertura previsto per la zona C2 all’intero lotto D3, anziché alla sola componente residenziale; la qualificazione come area a verde semplice della zona destinata a parcheggi, che secondo le ricorrenti ricadeva invece in una fascia di rispetto stradale nella quale erano ammissibili impianti per la gestione della rete viaria; l’asserita mancata previsione dei parcheggi pertinenziali e pubblici; e la rilevanza attribuita alla discordanza tra superficie catastale e superficie reale della particella interessata. In via subordinata è stata chiesta la declaratoria di nullità degli atti per contrasto con il giudicato.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso con sentenza semplificata ex art. 60 c.p.a. e ha annullato il diniego n. 221/2025. Sono state respinte le eccezioni di inammissibilità dell’interventore, rilevando che le contestazioni riguardavano il merito e che le ricorrenti non avevano impugnato le NTA del PRG, alle quali il progetto risultava conforme secondo il giudice. Il Collegio ha ritenuto fondato il motivo relativo al principio del one shot: l’art. 10-bis l. 241/1990 impedisce all’amministrazione, nel riesercizio del potere dopo l’annullamento giurisdizionale, di dedurre per la prima volta motivi ostativi già emergenti dall’istruttoria precedente. Tale preclusione opera, secondo la sentenza, anche quando l’amministrazione sostenga di non avere svolto una completa istruttoria iniziale, poiché in tal caso avrebbe dovuto procedere a un esame complessivo della pratica e rappresentare una volta per tutte tutte le ragioni ostative. Il terzo diniego, adottato dopo due precedenti annullamenti e dopo circa otto anni dalla domanda, introduceva motivi nuovi ma già rilevabili nella prima o, quantomeno, nella seconda istruttoria. Il comportamento comunale è stato quindi ritenuto contrario anche ai canoni di buona amministrazione, buona fede e giusto procedimento, con conseguente esaurimento dello spazio di discrezionalità amministrativa residuo. Il TAR ha inoltre esaminato i profili sostanziali, ritenendoli autonomamente fondati: la disciplina urbanistica consentiva di computare nella quota del 15% anche viabilità esistente destinata all’uso pubblico; la dotazione di standard era quantitativamente sufficiente; l’indice di copertura previsto per la zona C2 era applicabile alla sola componente residenziale; l’area destinata ai parcheggi ricadeva in una fascia di rispetto stradale compatibile con parcheggi a raso; gli elaborati progettuali dimostravano il rispetto dei parcheggi pubblici e pertinenziali; la differenza tra superficie catastale e superficie reale era irrilevante e il dato catastale aveva valore meramente indiziario. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 60 c.p.a.

  Consente la definizione del giudizio con sentenza in forma semplificata quando la causa è manifestamente fondata, previa audizione delle parti.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Qualora gli istanti abbiano presentato osservazioni, del loro eventuale mancato accoglimento il responsabile del procedimento o l’autorità competente sono tenuti a dare ragione nella motivazione del provvedimento finale di diniego indicando, se ve ne sono, i soli motivi ostativi ulteriori che sono conseguenza delle osservazioni. In caso di annullamento in giudizio del provvedimento così adottato, nell’esercitare nuovamente il suo potere l’amministrazione non può addurre per la prima volta motivi ostativi già emergenti dall’istruttoria del provvedimento annullato.

  La norma codifica il principio del one shot puro: l’amministrazione deve esporre sin dalla prima istruttoria tutte le ragioni ostative già emergenti e non può introdurle per la prima volta nel successivo riesercizio del potere dopo l’annullamento giurisdizionale. La preclusione opera anche rispetto a motivi non esaminati ma già rilevabili.

• art. 114, comma 4, lett. b), c.p.a.

  Richiamato dalle ricorrenti per la domanda subordinata di declaratoria di nullità degli atti asseritamente contrastanti con il giudicato; la sentenza ha definito il giudizio mediante annullamento, senza accogliere espressamente tale domanda subordinata.

• art. 28-bis d.P.R. 380/2001

  Il permesso di costruire convenzionato può operare, secondo la sentenza, come strumento equivalente al piano attuativo in un comparto già ampiamente urbanizzato, consentendo la verifica concreta della compatibilità dell’intervento con urbanizzazioni e standard.

• art. 7 d.P.R. 160/2010

  Richiamato quale base normativa del procedimento relativo all’intervento edilizio e commerciale.

• art. 21-septies l. 241/1990

  Richiamato dalle ricorrenti in relazione alla dedotta nullità per violazione o elusione del giudicato; il giudice ha invece pronunciato l’annullamento del diniego per violazione del one shot e per ulteriori vizi sostanziali.

• l. 122/1989

  Richiamata con riguardo ai parcheggi pubblici e alla verifica della loro previsione nel progetto.

Massime di principio

• Dopo l’annullamento giurisdizionale di un provvedimento negativo adottato in un procedimento a istanza di parte, l’amministrazione, nel riesercizio del potere, non può dedurre per la prima volta motivi ostativi che erano già emergenti dalla precedente istruttoria, anche se non erano stati esaminati o posti a fondamento del diniego annullato.
• Il principio del one shot impone all’amministrazione di esaminare integralmente la pratica e di rappresentare una volta per tutte tutte le ragioni di fatto e di diritto ostative all’accoglimento dell’istanza; l’eventuale incompletezza della prima istruttoria non consente di eludere tale preclusione mediante la successiva reiterazione di motivi già rilevabili.
• La reiterazione di dinieghi fondati su motivazioni sempre nuove, dopo plurimi annullamenti giurisdizionali, può consumare lo spazio di discrezionalità amministrativa residuo e risultare incompatibile con i canoni di buona amministrazione, buona fede e correttezza dell’azione amministrativa.
• Nel permesso di costruire convenzionato ex art. 28-bis d.P.R. 380/2001, in un’area già ampiamente urbanizzata, la convenzione può fungere da strumento alternativo al piano attuativo e consentire l’individuazione di distinti comparti funzionali e l’applicazione differenziata dei parametri urbanistici alle diverse destinazioni d’uso, purché ciò sia conforme alle NTA.
• Il rispetto degli standard urbanistici può essere verificato sulla base di parametri quantitativi e oggettivi; eventuali profili qualitativi o organizzativi delle aree possono essere oggetto di prescrizioni o convenzioni, ma non giustificano automaticamente un diniego radicale quando la dotazione minima risulti soddisfatta.
• I dati catastali hanno, di regola, valore fiscale e meramente indiziario e non costituiscono prova certa della superficie reale dell’immobile; ai fini dell’assentibilità edilizia deve essere considerata la consistenza effettivamente utilizzabile, verificabile mediante idonee allegazioni probatorie.

Come è indicizzato