Cassazione Penale, Sentenza n. 5457/2023 del 08/02/2023

Esito

La controversia

Impugnazione dell'ordinanza che ha rigettato la richiesta di revoca o sospensione dell'ordine di demolizione di un immobile abusivamente realizzato (circa 60 mq, volume 236,574 mc). Il ricorrente ha censurato il rigetto del Comune alla concessione in sanatoria (art. 32 d.l. n. 269/2003 conv. legge n. 326/2003 e legge n. 47/1985), facendo valere la pendenza di un ricorso al TAR, la pretesa anteriorità della costruzione rispetto al vincolo idrogeologico, il divieto di retroattività delle sanzioni amministrative (legge n. 689/1981), l'erronea applicazione del criterio della doppia conformità (D.P.R. n. 380/2001, art. 36), la non rilevanza di profili antisismici nel procedimento amministrativo e la pretesa situazione di necessità abitativa (art. 8 CEDU e art. 32 Cost.).

La decisione

La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso infondato e ha confermato l'ordinanza del Tribunale di Nocera Inferiore. Ha ritenuto legittima la valutazione del giudice dell'esecuzione secondo cui non sussistono, allo stato, le condizioni per la sanatoria: la concessione in sanatoria era stata rigettata dal Comune; l'immobile insiste in area sottoposta a vincolo idrogeologico (zona a rischio idraulico elevato e fascia B fluviale), pertanto sarebbe necessario il parere favorevole dell'Autorità di bacino (poco verosimile nella fattispecie) e l'autorizzazione/accertamento del Genio Civile sulla compatibilità antisismica per consentire il collaudo. La giurisprudenza richiede, per opere su aree successivamente vincolate, il rispetto delle condizioni tassative previste dall'art. 32 legge n. 47/1985 (parere favorevole dell'Autorità preposta al vincolo e difformità limitate a ipotesi tassative), e dunque l'ordinanza ha correttamente escluso la sussistenza di condizioni per revoca o sospensione dell'ordine di demolizione. Quanto alla presunta necessità abitativa, il Tribunale ha rilevato assenza di elementi specifici e ha osservato che, in ogni caso, tale situazione può solo influire sulle modalità e tempistiche dello sgombero, non sull'automatica revoca dell'ordine di demolizione.

Norme richiamate

• d.l. n. 269 del 30/09/2003 (conv. con legge n. 326 del 2003)

  Stabilisce limiti per la sanabilità delle opere abusive realizzate su aree sottoposte a vincolo: per aree già vincolate prima dell'opera prevede restrizioni; rinvia inoltre all'art. 32 della legge n. 47/1985 per le opere realizzate su aree successivamente vincolate

• legge n. 47 del 28/02/1985

  art. 32 (in particolare comma 2) e art. 33

  Disciplina le condizioni tassative per la sanatoria delle opere insistenti su aree vincolate successivamente alla loro esecuzione: richiesto parere favorevole delle amministrazioni preposte al vincolo, e ammissibilità solo per difformità elencate (es. disciplina antisismica collaudabile, alcune difformità urbanistiche compatibili, distanze stradali non pericolose)

• D.P.R. n. 380 del 2001

  Riferimento richiamato dal ricorrente in ordine alla 'doppia conformità'; la Corte ritiene che la corretta valutazione debba comunque passare per i limiti e pareri previsti dalla disciplina del condono/sanatoria

• legge n. 689 del 1981

  Richiamata dal ricorrente per il divieto di retroattività delle sanzioni amministrative; la Corte osserva che la disciplina dei condoni/sanatorie è distinta dal regime sanzionatorio e che il principio non ostacola l'applicazione delle norme sul condono

• Costituzione della Repubblica Italiana

  Invocato in relazione al diritto alla salute e condizioni abitative; la Corte rileva che la tutela di situazioni familiari può influire sulle modalità/tempi di esecuzione ma non impone automaticamente la revoca dell'ordine di demolizione senza i presupposti di legge

• Convenzione Europea dei Diritti dell'Uomo

  Richiamato per la tutela della vita privata e familiare e dell'abitazione; la Corte segnala che, anche se rilevante, l'art. 8 non annulla le condizioni di legge per la sanatoria e può semmai imporre garanzie procedurali e modalità di esecuzione compatibili

• decreto ministeriale 1/4/1968 n. 1404 e legge 13/6/1991 n.190

  Citati in relazione ai profili di sicurezza del traffico richiamati dall'art. 32 legge n. 47/1985; rappresentano esempi di norme cui può fare riferimento la disciplina sulle difformità sanabili

Massime di principio

• Le opere abusive realizzate su aree successivamente sottoposte a vincolo (idrogeologico, paesaggistico, ambientale) possono essere sanate solo se ricorrono condizioni tassative: parere favorevole dell'Autorità preposta al vincolo e difformità limitate alle ipotesi espressamente ammesse dall'art. 32 legge n. 47/1985.
• La mera pendenza di un ricorso amministrativo contro il diniego di sanatoria non determina di per sé la sospensione o revoca dell'ordine di demolizione: occorre dimostrare l'alta probabilità di accoglimento e, soprattutto, l'acquisizione (o fondata probabilità di acquisizione) dei pareri tecnici necessari (es. Autorità di bacino, Genio Civile).
• Il vincolo idrogeologico imposto dopo l'esecuzione dell'opera non esclude automaticamente la possibilità di sanatoria, ma ne restringe fortemente i presupposti; se l'area risulta a rischio elevato, il parere favorevole dell'Autorità di bacino è determinante e spesso difficilmente ottenibile.
• Le questioni antisismiche e di collaudabilità sono rilevanti per la possibilità di sanatoria: se la normativa richiede collaudo/compatibilità antisismica ai fini del rilascio del titolo in sanatoria, l'assenza di tali accertamenti ostacola la sanatoria.
• L'invocazione del diritto alla casa o alla vita familiare (art. 8 CEDU, art. 32 Cost.) richiede prove specifiche e può influire sulle modalità e tempistiche dell'esecuzione (garanzie, dilazione, soluzioni abitative alternative), ma non sostituisce i presupposti normativi per la revoca dell'ordine di demolizione.
• L'argomento del divieto di retroattività delle sanzioni amministrative (legge n. 689/1981) non è idoneo a contrastare la disciplina dei condoni/sanatorie, perché quest'ultima disciplina i casi in cui un illecito urbanistico possa trovare o meno sanatoria per ragioni di politica legislativa.