Sentenza n. 14713/2026 - Roma, Sezione 4T

Esito

La controversia

La società ricorrente ha impugnato con un unico ricorso due distinti provvedimenti dell'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli, adottati all'esito di autonomi procedimenti, con i quali erano state respinte due istanze per l'istituzione di rivendite speciali presso due aree di servizio speculari sulla strada statale 101. I dinieghi erano motivati dal superamento del criterio demografico di una rivendita ogni 1.500 abitanti e dalla mancata classificazione della strada come extraurbana principale, requisito ritenuto necessario per beneficiare della deroga ai criteri di distanza e popolazione. La ricorrente ha dedotto, tra l'altro, l'inapplicabilità del criterio demografico alle rivendite speciali, la violazione della normativa primaria e dei principi di liberalizzazione e concorrenza, l'illegittimità della mancata estensione della deroga alle strade extraurbane secondarie, nonché vizi di eccesso di potere per carenza di istruttoria, difetto di motivazione, travisamento, illogicità e erronea classificazione della strada. È stata inoltre chiesta la disapplicazione delle disposizioni interne ritenute incompatibili con il diritto dell'Unione europea e la condanna dell'amministrazione all'adozione del provvedimento concessorio. Le amministrazioni resistenti hanno eccepito l'inammissibilità del ricorso cumulativo, sostenendo che i due atti erano stati adottati nell'ambito di procedimenti autonomi.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile senza esaminare il merito delle censure. Ha rilevato che i due provvedimenti impugnati riguardavano due istanze diverse, definite all'esito di procedimenti amministrativi autonomi e funzionalmente indipendenti. La circostanza che i dinieghi fossero fondati su motivazioni identiche non era sufficiente a configurare una connessione funzionale o procedimentale tra gli atti. Il ricorso cumulativo è ammissibile soltanto quando ricorrono congiuntamente la medesima causa petendi, la connessione funzionale o procedimentale tra i provvedimenti, l'identità delle censure, la medesima incidenza dei vizi sui diversi atti e l'idoneità delle doglianze a colpire segmenti procedurali comuni. Nel caso concreto mancava la connessione funzionale o procedimentale, poiché il conseguimento del bene della vita relativo a una rivendita non dipendeva dall'esito dell'altro procedimento. Tale carenza impediva la decisione nel merito, anche in applicazione dell'art. 276, comma 2, c.p.c., richiamato dall'art. 76, comma 4, c.p.a. Le questioni di compatibilità con il diritto dell'Unione europea sono state ritenute irrilevanti per effetto dell'inammissibilità processuale. Le spese sono state compensate per la peculiarità della controversia e per la sua definizione in rito.

Norme richiamate

• art. 35, comma 1, lett. b) e c), c.p.a.

  L'inammissibilità o l'improcedibilità ricorrono quando sussistono ragioni ostative a una pronuncia sul merito; l'ammissibilità del ricorso è qualificata come condizione di decidibilità nel merito.

• art. 76, comma 4, c.p.a.

  Consente l'applicazione nel processo amministrativo delle norme del codice di procedura civile compatibili, tra cui l'art. 276, comma 2, c.p.c.

• art. 276, comma 2, c.p.c.

  Una volta decisa una questione idonea a definire l'intera controversia, il giudice non è tenuto a esaminare le ulteriori questioni di merito.

• art. 6, comma 2-bis, D.M. n. 38/2013

  La disposizione, nella disciplina contestata, prevede una deroga ai criteri di distanza e densità della popolazione per le rivendite speciali collocate presso aree di servizio autostradali; il TAR non ne ha esaminato la legittimità sostanziale.

• art. 2 D.M. n. 38/2013

  La disposizione contiene i criteri relativi alla distanza e al bacino demografico applicati dall'amministrazione; il TAR non ha deciso sulla loro applicabilità alle rivendite speciali.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo, la regola generale è che un ricorso impugnatorio abbia a oggetto un solo provvedimento; l'impugnazione cumulativa di più atti costituisce un'eccezione da interpretare restrittivamente.
• Il ricorso cumulativo contro distinti provvedimenti è ammissibile soltanto quando ricorrono congiuntamente la medesima causa petendi, una connessione funzionale o procedimentale tra gli atti, l'identità delle censure, la medesima incidenza dei vizi sui diversi provvedimenti e l'idoneità delle censure a colpire segmenti procedurali comuni.
• La mera identità del contenuto motivazionale o delle ragioni di diniego non crea, di per sé, una connessione funzionale o procedimentale tra procedimenti amministrativi autonomi.
• Quando l'ammissibilità del ricorso cumulativo è esclusa per l'autonomia dei procedimenti e l'assenza di connessione funzionale tra gli atti, il giudice dichiara l'inammissibilità senza esaminare le censure di merito, comprese quelle fondate sul diritto dell'Unione europea.

Come è indicizzato