Sentenza n. 139/2026 - Bologna, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato il diniego comunale relativo a una richiesta di valutazione preventiva ex art. 21 l.r. Emilia-Romagna n. 15/2013, avente a oggetto il cambio di destinazione d'uso da magazzino a residenziale di un'unità immobiliare e la trasformazione in superficie utile di un locale deposito annesso a un'autorimessa, destinato a lavanderia e bagno. Con il primo motivo ha dedotto la violazione dell'art. 21 l.r. n. 15/2013, dell'art. 9.1 del Regolamento edilizio, degli artt. 2, 3, 19 e 20 l. n. 241/1990 e dell'art. 3 d.P.R. n. 300/1992, nonché errore sui presupposti, difetto di istruttoria e motivazione e violazione del giusto procedimento, sostenendo che il termine di quarantacinque giorni fosse ripreso a decorrere dalla trasmissione, il 9 gennaio 2025, della documentazione richiesta e che si fosse formato il silenzio-assenso prima dell'atto comunale del 27 febbraio 2025. Con il secondo motivo ha contestato la violazione dell'art. 27 E16 del Regolamento edilizio e dell'art. 3 l. n. 241/1990, sostenendo che il Comune non avesse provato l'esistenza di uno sbancamento o di movimenti artificiali del terreno, ostativi al recupero abitativo del seminterrato, il quale si trovava naturalmente a quota inferiore rispetto alla strada. Con il terzo motivo ha dedotto la violazione dell'art. 23-ter d.P.R. n. 380/2001, dell'Azione 2.2.a del PUG e della disciplina tecnica antincendio, sostenendo che il progetto riguardasse soltanto un deposito di dimensioni insufficienti a costituire posto auto e non l'autorimessa, sicché non vi sarebbe stata perdita di una dotazione di parcheggio. Ha inoltre eccepito la tardività della memoria comunale depositata il 16 dicembre 2025.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente disposto lo stralcio della memoria comunale del 16 dicembre 2025, perché depositata oltre il termine perentorio previsto dall'art. 73 c.p.a., scaduto il 15 dicembre. Nel merito ha accolto il ricorso e annullato il provvedimento impugnato. Il secondo motivo è stato ritenuto fondato: la documentazione comunale dimostrava che il locale era interrato, ma non provava che tale collocazione derivasse da uno sbancamento o da movimenti artificiali del terreno. L'art. 27 E16 del Regolamento edilizio vieta il recupero abitativo soltanto dei seminterrati la cui posizione sia conseguenza di un'alterazione artificiale del terreno; la mera collocazione del locale al di sotto del livello stradale non consente di presumere lo sbancamento. Il terzo motivo è stato ritenuto fondato perché il progetto interessava il solo deposito annesso all'autorimessa, avente dimensioni non idonee a costituire un posto auto, mentre l'autorimessa di circa 20,07 mq rimaneva intatta. La previsione del PUG sulla conservazione delle dotazioni di parcheggio, interpretata secondo ragionevolezza, riguarda i posti auto e non impedisce la riqualificazione di uno spazio accessorio non funzionale alla sosta. Il TAR ha osservato che il favore per i mutamenti verticali introdotto dal d.l. n. 69/2024, modificativo dell'art. 23-ter d.P.R. n. 380/2001, non era comunque decisivo, essendo già accertata la compatibilità del progetto con il PUG. È stato ritenuto fondato anche il primo motivo. La PEC del 9 gennaio 2025, pur inviata a un indirizzo di ufficio diverso e al di fuori della pratica edilizia, costituiva la richiesta di integrazione documentale e faceva riprendere da quella data il termine di quarantacinque giorni. Il termine scadeva il 23 febbraio 2025; pertanto, l'atto comunale del 27 febbraio 2025 era tardivo. Il Comune aveva l'onere di reindirizzare la comunicazione all'ufficio competente e di informarne l'interessata. Una volta formato il silenzio-assenso, l'amministrazione non poteva adottare un diniego tardivo, ma soltanto un eventuale provvedimento di autotutela, in presenza dei relativi presupposti. Le spese di lite sono state compensate per la particolarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 21 l.r. Emilia-Romagna n. 15/2013

  La valutazione preventiva è formulata dallo Sportello unico entro quarantacinque giorni dalla presentazione della relazione. Trascorso tale termine la valutazione preventiva si intende formulata secondo quanto indicato nella relazione presentata.

  Il termine di quarantacinque giorni riprende a decorrere dalla presentazione della documentazione integrativa, anche se trasmessa a un ufficio comunale diverso da quello competente; decorso il termine si forma il silenzio-assenso e non è più possibile adottare un diniego tardivo.

• art. 27 E16 del Regolamento edilizio comunale

  È consentito l'utilizzo ad uso principale per funzioni di residenza dei locali seminterrati assimilati a piani fuori terra ... unicamente se il piano di campagna circostante non sia o non sia mai stato oggetto di sbancamento/movimenti di terra.

  La preclusione riguarda soltanto i seminterrati la cui posizione derivi da uno sbancamento o da movimenti artificiali del terreno; la collocazione naturale a quota inferiore rispetto alla strada non è sufficiente e lo sbancamento deve essere provato dall'amministrazione.

• Azione 2.2.a del PUG di Bologna

  La trasformazione della Superfice accessoria destinata alle dotazioni pertinenziali per la mobilità in Superfice utile è consentita solamente ove si preveda la contestuale realizzazione ... di una superfice sistemata a parcheggio per un equivalente numero di posti sosta trasformati.

  La disciplina mira a preservare i posti auto esistenti e non impedisce la trasformazione di un deposito accessorio che, per dimensioni, non sia funzionale alla sosta di autoveicoli, purché l'autorimessa esistente non venga compromessa.

• art. 23-ter d.P.R. n. 380/2001

  La modifica introdotta dal d.l. n. 69/2024 esprime un favor per i mutamenti verticali di destinazione d'uso, ferma la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di stabilire specifiche condizioni; nel caso concreto la questione del rapporto tra disciplina statale e PUG è stata ritenuta superflua, perché il progetto risultava già compatibile con il PUG.

• art. 73 c.p.a.

  Il termine per il deposito delle memorie è perentorio; la memoria comunale depositata oltre la scadenza è stata stralciata.

Massime di principio

• Quando una disciplina comunale consente il recupero abitativo dei locali seminterrati salvo che la loro collocazione derivi da sbancamenti o movimenti artificiali del terreno, la mera posizione del locale a quota inferiore rispetto alla strada o al piano di campagna non dimostra l'alterazione artificiale: quest'ultima deve essere provata dall'amministrazione, indicando almeno gli elementi oggettivi relativi alla sua realizzazione.
• La disposizione urbanistica che impone di conservare le dotazioni pertinenziali per la mobilità va interpretata secondo ragionevolezza e, se riferita ai posti sosta, non impedisce la trasformazione di un vano accessorio che per le sue dimensioni non sia idoneo a fungere da posto auto, quando l'autorimessa o gli altri posti auto esistenti non siano compromessi.
• Nel procedimento di valutazione preventiva edilizia soggetto a un termine di quarantacinque giorni con effetto di silenzio-assenso, la trasmissione della documentazione integrativa a un ufficio della stessa amministrazione, anche se diverso da quello competente o non inserita nella specifica pratica, impone all'amministrazione di reindirizzarla all'ufficio competente e fa decorrere nuovamente il termine, purché la comunicazione consenta di individuare l'istanza e l'integrazione richiesta.
• Una volta formato il silenzio-assenso sulla valutazione preventiva edilizia, l'amministrazione non può sostituirlo con un diniego tardivo; l'eventuale rimozione dell'effetto favorevole richiede l'esercizio dell'autotutela e la ricorrenza dei relativi presupposti.
• Il termine perentorio per il deposito delle memorie previsto dall'art. 73 c.p.a. comporta lo stralcio della memoria depositata oltre la sua scadenza.

Come è indicizzato