Sentenza n. 6391/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Il Comune ha impugnato la sentenza del TAR Toscana deducendo, tra l’altro, violazione degli artt. 112 c.p.c. e 39-40 c.p.a., nonché degli artt. 9-11 d.P.R. 327/2001, sostenendo che i ricorrenti di primo grado non avessero specificamente dedotto vizi relativi all’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio. Ha contestato inoltre la ritenuta insufficienza della motivazione e dell’istruttoria della variante urbanistica, la violazione dei limiti del sindacato giurisdizionale sulle scelte pianificatorie, l’omesso svolgimento di un’istruttoria sui dati contenuti nella perizia di parte e la qualificazione delle previsioni del Piano operativo come dichiarazione di pubblica utilità. I proprietari avevano impugnato la destinazione delle loro particelle, già utilizzate come giardino privato pertinenziale di un fabbricato storico, all’intervento NP12, volto alla realizzazione di verde pubblico attrezzato, percorsi pedonali e parcheggi, con acquisizione dell’area al patrimonio comunale e demolizione di fabbricati. Essi avevano dedotto difetti di istruttoria e motivazione, insussistenza delle esigenze pubbliche rappresentate dal Comune, mancata considerazione dell’esistenza di parcheggi e aree verdi alternative, lesione dell’affidamento e illegittimità della dichiarazione di pubblica utilità. Gli appellati hanno inoltre proposto appello incidentale contro la compensazione delle spese disposta dal TAR.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello principale e riformato la sentenza del TAR, respingendo il ricorso di primo grado. Ha ritenuto fondato il primo motivo, poiché il TAR aveva esaminato autonomamente la controversia nella prospettiva espropriativa, mentre le censure originarie riguardavano principalmente il difetto di istruttoria e motivazione delle scelte urbanistiche e solo formalmente contestavano la dichiarazione di pubblica utilità. Nel merito, il Collegio ha ribadito che le scelte di pianificazione urbanistica costituiscono espressione di ampia discrezionalità amministrativa e sono sindacabili soltanto per manifesta illogicità, irragionevolezza, travisamento o contraddittorietà, senza che il giudice possa sostituire la propria valutazione a quella dell’amministrazione. La motivazione della pianificazione è normalmente soddisfatta dall’indicazione dei criteri generali e degli obiettivi del piano, salvo il caso di specifiche situazioni idonee a fondare un affidamento qualificato. Nel caso concreto non è stato ravvisato alcun affidamento qualificato, né una reiterazione di vincoli espropriativi. La relazione del Piano operativo e la scheda NP12 delineavano un progetto organico di riqualificazione urbana, coerente con l’obiettivo di migliorare l’accessibilità e la fruibilità del centro storico mediante aree verdi, percorsi pedonali e parcheggi. La presenza di parcheggi o aree verdi alternative non dimostrava l’irrazionalità della scelta, trattandosi di valutazioni tecnico-discrezionali rimesse all’amministrazione. Il Comune aveva inoltre considerato la possibilità di conservare una parte del lotto a verde privato pertinenziale, rispettando l’obbligo di valutare il contemperamento degli interessi. Le controdeduzioni alle osservazioni dei privati erano state ritenute sufficienti ai sensi dell’art. 19, comma 5, l.r. Toscana n. 65/2014, non essendo necessaria una confutazione analitica di ogni osservazione. Quanto alla dichiarazione di pubblica utilità, il Collegio ha rilevato che le delibere utilizzavano formalmente tale espressione, ma ha interpretato la volontà dell’amministrazione, alla luce della funzione del Piano operativo e del richiamo all’art. 11 d.P.R. 327/2001, come diretta esclusivamente all’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio. L’appello incidentale sulle spese è stato dichiarato improcedibile in conseguenza della riforma della sentenza. Le spese di entrambi i gradi sono state integralmente compensate per la particolarità e complessità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 112 c.p.c.

  Il motivo è stato accolto perché il giudice di primo grado aveva esaminato la controversia secondo una prospettiva espropriativa non corrispondente alle censure effettivamente dedotte.

• artt. 39-40 c.p.a.

  Richiamati dal Comune in relazione ai limiti dell’oggetto del giudizio e alla corrispondenza tra domanda e decisione.

• artt. 9-12 d.P.R. 327/2001

  La previsione urbanistica è stata qualificata come apposizione del vincolo preordinato all’esproprio; la dichiarazione di pubblica utilità presuppone invece l’individuazione di un’opera pubblica o di uno strumento attuativo sufficientemente determinato.

• art. 3 l. 241/1990

  Il giudice ha ritenuto assolto l’obbligo motivazionale attraverso la relazione al Piano operativo, la scheda NP12 e le controdeduzioni alle osservazioni.

• art. 6 l. 241/1990

  Richiamato dal Comune in relazione all’attività istruttoria e alla valutazione degli interessi coinvolti.

• art. 7 d.lgs. 104/2010

  Richiamato in relazione ai limiti della giurisdizione amministrativa e del sindacato sulle scelte pianificatorie.

• art. 29 d.lgs. 104/2010

  Richiamato dal Comune in relazione alla dedotta violazione dei limiti del potere giurisdizionale.

• art. 4, comma 8, l.r. Toscana n. 65/2014

  Ritenuto rispettato poiché il Comune aveva considerato la possibilità di mantenere una parte dell’area a verde privato pertinenziale.

• art. 19, comma 5, l.r. Toscana n. 65/2014

  L’obbligo di esaminare le osservazioni dei privati è stato ritenuto assolto mediante la deliberazione comunale di controdeduzioni; non è necessaria la confutazione analitica di ogni osservazione.

• art. 91 c.p.c.

  Invocato dagli appellati nell’appello incidentale contro la compensazione delle spese.

• art. 92, comma 2, c.p.c.

  Richiamato dagli appellati in relazione alla compensazione delle spese; il Consiglio di Stato ha comunque disposto la compensazione integrale delle spese del doppio grado per la complessità della vicenda.

Massime di principio

• Le scelte di pianificazione urbanistica costituiscono espressione di ampia discrezionalità amministrativa e sono sindacabili dal giudice soltanto per manifesta illogicità, irragionevolezza, travisamento o contraddittorietà; il giudice non può sostituire la propria graduazione degli interessi a quella compiuta dall’amministrazione competente.
• L’obbligo di motivazione delle scelte contenute in uno strumento urbanistico è normalmente assolto mediante l’indicazione dei criteri generali e degli obiettivi posti a fondamento del piano, anche con rinvio alla relazione illustrativa; una motivazione puntuale per la singola area è necessaria soltanto in presenza di situazioni specifiche idonee a fondare un affidamento qualificato del privato.
• La generica aspettativa del proprietario alla conservazione della destinazione urbanistica o della capacità edificatoria dell’area non costituisce affidamento qualificato e cede di fronte alla discrezionalità pianificatoria, salvo che derivi da convenzioni di lottizzazione, accordi con l’amministrazione, giudicati o altre determinazioni vincolanti per il Comune.
• Le osservazioni dei privati nella formazione degli strumenti urbanistici costituiscono un apporto collaborativo e non impongono all’amministrazione una confutazione analitica di ogni argomento; è sufficiente che siano esaminate e che la decisione risulti coerente con i criteri generali del piano e con una motivazione complessiva adeguata.
• La localizzazione di un’opera o di un intervento pubblico mediante strumento urbanistico può apporre un vincolo preordinato all’esproprio senza equivalere, per ciò solo, a una dichiarazione di pubblica utilità; quest’ultima richiede l’individuazione sufficientemente determinata dell’opera pubblica o di uno strumento attuativo idoneo.

Come è indicizzato