Sentenza n. 109/2026 - Roma, Sezione 5T

Esito

La controversia

La società ha impugnato la sospensione dell'attività adottata ai sensi dell'art. 14 d.lgs. n. 81/2008 dopo che, durante l'ispezione, era stato rinvenuto un soggetto impegnato nell'assistenza clienti, ritenuto lavoratore irregolare, ed era stata contestata l'assenza del DVR. La società ha dedotto l'erroneità dei presupposti, il travisamento dei fatti, l'ingiustizia manifesta, il difetto di istruttoria e di motivazione, la violazione del contraddittorio e dell'art. 7 l. n. 241/1990, sostenendo che il lavoratore fosse un procacciatore d'affari autonomo, titolare di partita IVA e iscritto alla Camera di commercio, e che tale figura non fosse soggetta alla comunicazione preventiva prevista per i lavoratori autonomi occasionali. Ha inoltre dedotto la violazione dell'art. 14 d.lgs. n. 81/2008, come modificato, e dell'art. 41 Cost., lamentando che l'Amministrazione avrebbe dovuto eventualmente adottare misure specifiche meno incisive invece di sospendere l'attività. Le Amministrazioni hanno eccepito il difetto di giurisdizione del giudice amministrativo, il difetto di legittimazione passiva della Direzione interregionale, la carenza di interesse all'impugnazione della revoca parziale e l'inammissibilità dell'impugnazione della decisione sul ricorso gerarchico. In udienza è stata inoltre contestata l'inammissibilità delle censure rivolte, con memoria non notificata e non mediante motivi aggiunti, al successivo verbale unico di accertamento e notificazione.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione di difetto di giurisdizione, ritenendo che il provvedimento di sospensione abbia natura sanzionatoria e cautelare, ma non costituisca un'ordinanza-ingiunzione pecuniaria riconducibile alla giurisdizione ordinaria ex artt. 22 e 22-bis l. n. 689/1981; la posizione dell'impresa è un interesse legittimo e la controversia rientra nella giurisdizione amministrativa. Sono state respinte anche le eccezioni relative alla carenza di interesse, alla non cumulabilità del ricorso gerarchico con quello giurisdizionale e al difetto di legittimazione passiva della Direzione interregionale. Sono state invece dichiarate inammissibili le censure rivolte al verbale unico del 23 luglio 2025, perché formulate soltanto con memoria non notificata e non con motivi aggiunti. Nel merito, il TAR ha escluso la violazione dell'art. 7 l. n. 241/1990: la procedura di sospensione, caratterizzata da finalità cautelare e sanzionatoria, prevede specifici momenti di interlocuzione e l'art. 14, comma 5, d.lgs. n. 81/2008 richiama soltanto l'obbligo di motivazione di cui all'art. 3 l. n. 241/1990. Ha tuttavia accolto la censura di difetto di istruttoria. Il verbale ispettivo si limitava ad attestare che il soggetto era impegnato nell'assistenza clienti e che non risultavano comunicazioni di instaurazione del rapporto, senza indicare elementi concreti relativi alla subordinazione, all'etero-organizzazione, all'esercizio di poteri direttivi o al sinallagma. Neppure era stata adeguatamente accertata la concreta natura dell'attività, sicché non poteva escludersi che si trattasse di attività commerciale riconducibile al procacciamento d'affari, non soggetta all'obbligo di comunicazione preventiva previsto per i lavoratori autonomi occasionali. Sono stati pertanto annullati il provvedimento di sospensione, la successiva conferma e la decisione sul ricorso gerarchico. Le spese sono state compensate in ragione della novità della questione.

Norme richiamate

• art. 14 d.lgs. n. 81/2008

  “l’Ispettorato nazionale del lavoro adotta un provvedimento di sospensione, quando riscontra che almeno il 10 per cento dei lavoratori presenti sul luogo di lavoro risulti occupato [...] senza preventiva comunicazione di instaurazione del rapporto di lavoro ovvero inquadrato come lavoratori autonomi occasionali in assenza delle condizioni richieste dalla normativa”

  La sospensione ha finalità cautelare e sanzionatoria ed è adottabile in presenza dei presupposti normativi relativi al lavoro irregolare o a gravi violazioni della sicurezza; l'Amministrazione deve però accertare concretamente la tipologia dell'attività e del rapporto.

• art. 14, comma 5, d.lgs. n. 81/2008

  “si applicano [...] le disposizioni di cui all’articolo 3 della legge 7 agosto 1990, n. 241”

  Ai provvedimenti di sospensione si applica l'obbligo di motivazione, mentre non sono automaticamente applicabili gli ulteriori adempimenti procedimentali previsti dalla l. n. 241/1990, incluso l'avviso di avvio del procedimento.

• art. 7 l. n. 241/1990

  La mancata comunicazione di avvio non determina l'illegittimità della sospensione, considerata la peculiarità cautelare e sanzionatoria del procedimento e la disciplina speciale dell'art. 14 d.lgs. n. 81/2008.

• artt. 22 e 22-bis l. n. 689/1981

  La giurisdizione ordinaria prevista da tali disposizioni riguarda le opposizioni alle ordinanze-ingiunzione che irrogano sanzioni amministrative pecuniarie e non si estende ai provvedimenti di sospensione dell'attività, aventi contenuto dispositivo diverso.

• art. 3 l. n. 241/1990

  L'obbligo di motivazione costituisce l'adempimento procedimentale della l. n. 241/1990 espressamente applicabile ai provvedimenti di sospensione.

• art. 67, comma 1, lett. i), d.P.R. n. 917/1986

  Secondo i chiarimenti richiamati dal giudice, il regime fiscale dei redditi del procacciatore d'affari occasionale concorre a escludere tale prestazione dall'obbligo di comunicazione preventiva previsto per i lavoratori autonomi occasionali.

• art. 2222 c.c.

  “persona che si obbliga a compiere attività verso un corrispettivo un’opera o un servizio, con lavoro prevalentemente proprio e senza vincolo di subordinazione dei confronti del committente”

  La nozione di lavoro autonomo occasionale rilevante ai fini dell'obbligo di comunicazione presuppone l'attività svolta senza vincolo di subordinazione e con lavoro prevalentemente proprio.

• art. 52, commi 1 e 2, d.lgs. n. 196/2003

  La disposizione è richiamata per disporre l'oscuramento delle generalità del lavoratore interessato.

Massime di principio

• Il provvedimento di sospensione dell'attività imprenditoriale adottato dall'Ispettorato ai sensi dell'art. 14 d.lgs. n. 81/2008, pur avendo anche funzione sanzionatoria, non è un'ordinanza-ingiunzione pecuniaria; le controversie sulla sua legittimità rientrano nella giurisdizione amministrativa.
• La sospensione prevista dall'art. 14 d.lgs. n. 81/2008 può riguardare lavoratori appartenenti a diverse tipologie contrattuali, ma la sua adozione richiede un accertamento concreto della natura dell'attività e del rapporto, non potendo fondarsi sul solo rilievo che una persona sia presente al lavoro e priva di comunicazione preventiva.
• La titolarità di partita IVA o l'iscrizione alla Camera di commercio non sono, da sole, decisive per qualificare il rapporto; tuttavia, l'Amministrazione deve indicare e verificare gli elementi concreti eventualmente rivelatori della subordinazione o dell'etero-organizzazione, quali l'esercizio di poteri direttivi, la limitazione dell'autonomia e il sinallagma.
• Gli elementi ispettivi devono essere sufficientemente specifici per consentire di distinguere un rapporto di lavoro subordinato o autonomo occasionale soggetto a comunicazione da un'attività di procacciamento d'affari, che secondo i chiarimenti amministrativi richiamati non è soggetta alla comunicazione preventiva prevista per il lavoro autonomo occasionale.
• Nel procedimento di sospensione disciplinato dall'art. 14 d.lgs. n. 81/2008 non trova applicazione l'obbligo generale di comunicazione di avvio ex art. 7 l. n. 241/1990, mentre resta applicabile l'obbligo di motivazione previsto dall'art. 3 della stessa legge, in forza della disciplina speciale dell'art. 14, comma 5.
• Le censure relative a un atto sopravvenuto non possono essere introdotte per la prima volta con una memoria non notificata; occorre utilizzare lo strumento processuale dei motivi aggiunti, nel rispetto del contraddittorio.

Come è indicizzato