Sentenza n. 2246/2026 - Catania, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente, seconda classificata, ha impugnato l'aggiudicazione deducendo, con il primo motivo, la violazione e falsa applicazione degli artt. 57, 110 e 130 del d.lgs. 36/2023 e dell'art. 22 del disciplinare, sostenendo che l'offerta dell'aggiudicataria fosse anormalmente bassa, non sostenibile e inaffidabile. In particolare, ha evidenziato lo scostamento dei costi della manodopera rispetto all'importo indicato nel disciplinare, l'insufficienza dell'importo residuo per coprire i costi delle derrate, anche in relazione ai prodotti biologici offerti, nonché la sottostima di utenze, TARI, formazione, investimenti, manutenzioni, spese generali e utile d'impresa. Ha inoltre lamentato che la stazione appaltante avesse ritenuto congrua l'offerta senza un'effettiva verifica, senza acquisire giustificazioni e senza esplicitare il percorso motivazionale. Con il secondo motivo ha dedotto la violazione dell'art. 119 del d.lgs. 36/2023 e dell'art. 8 del disciplinare, sostenendo che l'aggiudicataria avesse offerto interventi elettrici e idraulici senza dichiarare il subappalto e senza possedere le necessarie capacità e abilitazioni.

La decisione

Il ricorso è stato accolto limitatamente al primo motivo. Il Collegio ha rilevato che la verifica di anomalia costituisce espressione di discrezionalità tecnica, ma resta sindacabile per irragionevolezza, travisamento, erroneità, vizi dell'istruttoria e lacune motivazionali. Nel caso concreto, dagli atti non risultavano né giustificazioni dell'aggiudicataria sulle voci di prezzo e di costo né un percorso motivazionale idoneo a spiegare il giudizio di congruità. Gli elementi dedotti dalla ricorrente — tra cui l'elevata incidenza dei costi della manodopera, l'importo residuo insufficiente per le derrate, la possibile sottostima di utenze e TARI e gli ulteriori costi dell'offerta tecnica — erano idonei a porre in dubbio l'attendibilità complessiva dell'offerta e imponevano un'istruttoria effettiva e una motivazione adeguata. La mera esperienza pregressa dell'aggiudicataria, la differenza minima tra i prezzi offerti e il riferimento ai principi di risultato e fiducia non erano sufficienti a supplire all'assenza di verifica documentata. Il secondo motivo è stato respinto: gli interventi elettrici e idraulici indicati nell'offerta sono stati qualificati come forniture o prestazioni accessorie, non consistenti nell'affidamento a terzi di una parte delle prestazioni principali del servizio, e quindi estranei alla disciplina del subappalto. Il decreto di ratifica dell'aggiudicazione è stato annullato. Le domande di declaratoria di inefficacia del contratto e di subentro sono state assorbite e precluse allo stato, dovendo l'amministrazione rieditare il potere. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  Le stazioni appaltanti valutano la congruità, la serietà, la sostenibilità e la realizzabilità della migliore offerta che, in base a elementi specifici, inclusi i costi dichiarati, appaia anormalmente bassa; in presenza di un'offerta anormalmente bassa richiedono per iscritto le spiegazioni sul prezzo o sui costi proposti.

  La verifica di anomalia deve essere effettiva e deve fondarsi su spiegazioni e dati idonei a valutare complessivamente congruità, serietà, sostenibilità e realizzabilità dell'offerta. L'offerta deve essere esclusa quando le spiegazioni non giustificano adeguatamente i prezzi o i costi o quando risultano violati gli obblighi ambientali, sociali, lavoristici o in materia di subappalto.

• art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023

  I costi della manodopera dichiarati dall'operatore economico costituiscono uno degli elementi da considerare nella verifica della congruità dell'offerta.

• art. 119 d.lgs. 36/2023

  La disciplina del subappalto riguarda l'affidamento a terzi, in tutto o in parte, delle prestazioni oggetto del contratto; non si applica alle forniture o prestazioni meramente accessorie e strumentali che non integrano l'esecuzione di una parte della prestazione principale.

• art. 57 d.lgs. 36/2023

  La norma è richiamata nel motivo relativo alla verifica dell'offerta, ma la decisione fonda l'annullamento principalmente sul difetto di istruttoria e motivazione nella verifica di anomalia.

• art. 130 d.lgs. 36/2023

  La norma è richiamata dalla ricorrente tra quelle asseritamente violate, senza un'autonoma interpretazione decisiva nella motivazione.

• art. 1 d.lgs. 36/2023

  Il principio di risultato non amplia la discrezionalità della stazione appaltante fino a consentire valutazioni non supportate da un'istruttoria effettiva e proporzionata.

• art. 2 d.lgs. 36/2023

  Il principio della fiducia non esonera la stazione appaltante dall'obbligo di svolgere un'istruttoria effettiva e di motivare adeguatamente la valutazione di congruità dell'offerta.

• art. 22 del disciplinare di gara

  Il RUP valuta la congruità, serietà, sostenibilità e realizzabilità dell'offerta; richiede al concorrente le spiegazioni sulle componenti specifiche ritenute anomale e, ove necessario, ulteriori chiarimenti; esclude le offerte complessivamente inaffidabili.

  La lex specialis imponeva una verifica concreta delle componenti dell'offerta e una motivazione idonea a rendere comprensibile il giudizio di congruità.

Massime di principio

• La valutazione di non anomalia dell'offerta, pur costituendo espressione di discrezionalità tecnica, è sindacabile dal giudice amministrativo quando emergano irragionevolezza, travisamento, erroneità, vizi dell'istruttoria o lacune motivazionali; il sindacato non è sostitutivo, ma comprende la verifica della congruità dell'istruttoria e dell'adeguatezza della motivazione.
• Quando elementi specifici — quali uno scostamento significativo dei costi della manodopera, la potenziale insufficienza delle risorse residue per le derrate e la sottostima di ulteriori costi necessari — pongono in dubbio l'attendibilità complessiva dell'offerta, la stazione appaltante deve svolgere una verifica effettiva e documentata, acquisendo le necessarie giustificazioni e rendendo una motivazione tecnicamente adeguata.
• L'onere di dimostrare la manifesta erroneità o contraddittorietà del giudizio di non anomalia grava sul concorrente non aggiudicatario; tale onere può essere assolto mediante la prospettazione e documentazione di elementi concreti, valutati nel loro complesso, idonei a evidenziare l'inattendibilità dell'offerta.
• Il richiamo ai principi di risultato e di fiducia non consente alla stazione appaltante di prescindere dall'istruttoria effettiva e proporzionata né dalla motivazione del giudizio di congruità dell'offerta.
• Le forniture o prestazioni meramente accessorie e strumentali all'esecuzione del servizio principale non costituiscono subappalto quando non comportano l'affidamento a terzi, a diretto beneficio del committente, di una parte delle prestazioni oggetto del contratto.

Come è indicizzato