Sentenza n. 7673/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

Le proprietarie di terreni ricompresi nel P.I.P. di Via Sant'Antonio Abate, approvato nel 1998 e divenuto efficace il 15 gennaio 2001, avevano chiesto al TAR l'accertamento del diritto alla retrocessione totale delle aree espropriate con decreto del 20 maggio 2008, sostenendo che il piano, efficace per dieci anni sino al 15 gennaio 2011, non fosse stato attuato entro tale termine. Il TAR aveva accolto la domanda sulla retrocessione totale, dichiarando inammissibile quella relativa alla determinazione dell'indennità. Il Comune ha appellato deducendo: 1) difetto di giurisdizione amministrativa, trattandosi di retrocessione totale e di diritto soggettivo; 2) inammissibilità del ricorso per omessa impugnazione degli atti successivi che avrebbero confermato l'utilità pubblica delle aree e disposto il completamento del P.I.P.; 3) erronea qualificazione della fattispecie come retrocessione totale, in ragione delle espropriazioni, assegnazioni di lotti, titoli edilizi, insediamenti produttivi e opere di urbanizzazione già realizzate o in corso; 4) illegittimità della statuizione sulla compensazione del prezzo di retrovendita.

La decisione

L'appello è accolto e la sentenza del TAR è riformata; il ricorso di primo grado è respinto. Il primo motivo è respinto: l'art. 133, comma 1, lett. g), c.p.a. attribuisce alla giurisdizione esclusiva amministrativa le controversie relative a comportamenti riconducibili, anche mediatamente, all'esercizio del potere espropriativo; inoltre, nel caso concreto, la fattispecie è di retrocessione parziale. Il secondo motivo è respinto: gli atti successivi non erano atti lesivi da impugnare a pena d'inammissibilità, poiché la domanda concerneva la sorte del P.I.P. del 1998 e il fatto costitutivo allegato era maturato nel 2011; gli atti successivi potevano rilevare soltanto come elementi sulla persistente utilità pubblica o sull'attuazione del piano. Il terzo motivo è accolto: la verificazione ha confermato che il piano non era rimasto totalmente ineseguito, essendovi state espropriazioni, assegnazioni di lotti, rilascio di titoli edilizi e realizzazione di opere infrastrutturali e urbanizzative. La verifica dell'attuazione va condotta con riguardo all'intero complesso delle aree interessate dalla dichiarazione di pubblica utilità, non al singolo fondo. Poiché vi è stata attuazione almeno parziale e manca una dichiarazione amministrativa di inservibilità delle aree, non sussiste un diritto immediato alla retrocessione totale: l'eventuale retrocessione parziale presuppone la valutazione amministrativa d'inservibilità, che il giudice non può sostituirsi a compiere. Il quarto motivo è assorbito. Spese di lite compensate; le spese della verificazione, liquidate in 2.000 euro, sono poste a carico solidale delle proprietarie soccombenti.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. g), c.p.a.

  Tale disposizione ha profondamente modificato il tradizionale criterio di riparto fondato esclusivamente sulla distinzione tra retrocessione totale e retrocessione parziale richiamato dall'appellante.

  La giurisdizione esclusiva amministrativa comprende le controversie aventi a oggetto comportamenti riconducibili, anche mediatamente, all'esercizio del potere ablatorio in materia espropriativa; il riparto non dipende soltanto dalla distinzione tra retrocessione totale e parziale.

• art. 17, comma 3, legge n. 1150/1942

  In particolare, con sentenza n. 10972/2023 il Consiglio di Stato ha affermato che la decadenza del P.I.P. non determina automaticamente l’impossibilità di completare la pianificazione, poiché l’art. 17, comma 3, della legge n. 1150 del 1942 consente la prosecuzione e il completamento delle opere di urbanizzazione e degli interventi già avviati, in applicazione del principio di ultrattività dei piani attuativi per la parte residua rimasta inattuata.

  La decadenza del piano attuativo non impedisce la prosecuzione e il completamento delle opere di urbanizzazione e degli interventi già avviati, per la parte residua rimasta inattuata.

Massime di principio

• Ai fini della distinzione tra retrocessione totale e parziale di aree espropriate per un intervento unitario, l'attuazione va verificata considerando l'intero complesso delle aree interessate dalla dichiarazione di pubblica utilità, e non isolatamente il fondo del singolo proprietario.
• La presenza di insediamenti, l'assegnazione di lotti e la realizzazione o prosecuzione di opere urbanizzative escludono che l'intervento sia rimasto totalmente inattuato; l'eventuale restituzione di singole aree ricade allora nella retrocessione parziale.
• Quando l'opera o il programma urbanistico è stato realizzato almeno in parte, la retrocessione parziale richiede una preventiva valutazione dell'amministrazione competente sull'inservibilità dell'area; il proprietario non vanta un diritto soggettivo immediato alla restituzione e il giudice non può sostituirsi all'amministrazione nell'esercizio di tale potere.
• Gli atti amministrativi sopravvenuti al momento in cui si assume maturato il fatto costitutivo della retrocessione non devono essere necessariamente impugnati a pena d'inammissibilità quando non costituiscono l'oggetto della domanda; possono tuttavia rilevare come elementi per valutare la persistente utilità pubblica o l'avvenuta attuazione dell'intervento.

Come è indicizzato