Corte di giustizia, Sentenza C-665/24

Rinvio pregiudiziale sulla nozione di "immissione sul mercato" e sulle sanzioni per prodotti del tabacco non conformi

La causa riguarda un rinvio pregiudiziale del College van Beroep voor het bedrijfsleven (Paesi Bassi) nell’ambito di una controversia tra il Segretario di Stato olandese e due distributori di contenitori di liquido di ricarica per sigarette elettroniche. Oggetto del giudizio sono ammende inflitte perché le confezioni unitarie riportavano un contenuto di nicotina inesatto rispetto al contenuto effettivo.

Fatti e procedimento principale

Un ispettore dell’autorità olandese ha rilevato, su campioni acquistati online presso rivenditori, che il contenuto di nicotina dei liquidi di ricarica era inferiore a quello indicato in confezione. I rivenditori avevano acquistato i prodotti da due distributori, i quali a loro volta li avevano ottenuti da un fabbricante francese e da importatori stabiliti in Irlanda e Ungheria. Il Segretario di Stato ha inflitto ai distributori cinque ammende da EUR 450 ciascuna per immissione sul mercato di prodotti non conformi.

Il rechtbank Rotterdam aveva annullato le sanzioni ritenendo che i distributori non avessero immesso i prodotti sul mercato, poiché non li avevano messi a disposizione direttamente dei consumatori. Il giudice d’appello ha quindi sospeso il procedimento e ha chiesto alla Corte l’interpretazione degli articoli 23, paragrafo 2, e 20, paragrafo 4, lettera b), i), della direttiva 2014/40.

Normativa rilevante

La direttiva 2014/40 ha come obiettivo il ravvicinamento delle legislazioni nazionali sulla lavorazione, presentazione e vendita dei prodotti del tabacco e dei prodotti correlati, in vista di un livello elevato di protezione della salute, soprattutto dei giovani. Rilevano in particolare:

• l’articolo 2, punto 40, che definisce l’"immissione sul mercato" come la messa a disposizione dei consumatori dell’Unione, dietro pagamento o gratuitamente;
• l’articolo 20, paragrafo 1, che consente l’immissione sul mercato di sigarette elettroniche e contenitori di ricarica solo se conformi alla direttiva;
• l’articolo 20, paragrafo 4, lettera b), i), che impone specifiche indicazioni in etichetta, tra cui il contenuto di nicotina;
• l’articolo 23, paragrafi 2 e 3, che vieta l’immissione sul mercato di prodotti non conformi e impone sanzioni efficaci, proporzionate e dissuasive.

La Corte richiama anche il regolamento (UE) 2019/1020 sulla vigilanza del mercato, applicabile ai prodotti disciplinati dalla direttiva 2014/40, e il principio di proporzionalità quale principio generale del diritto UE.

Prima questione: portata della nozione di immissione sul mercato

La Corte respinge l’eccezione di irricevibilità e chiarisce che la nozione di "immissione sul mercato" non si esaurisce nella vendita al consumatore da parte del rivenditore. L’articolo 23, paragrafo 2, ha portata trasversale: mira a impedire che prodotti del tabacco e prodotti correlati non conformi a qualsiasi prescrizione della direttiva siano messi a disposizione dei consumatori in qualunque fase della catena di approvvigionamento.

Il ragionamento è rafforzato dall’articolo 23, paragrafo 3, che impone agli Stati membri di predisporre un sistema sanzionatorio per l’attuazione della direttiva nel suo complesso, non limitato allo stadio finale della vendita. Inoltre, il riferimento al regolamento 2019/1020 conferma che la vigilanza del mercato opera lungo l’intera catena distributiva. Nel caso delle sigarette elettroniche, l’articolo 20, paragrafo 1, ribadisce espressamente che i prodotti possono essere immessi sul mercato solo se conformi alla direttiva.

Seconda questione: sanzione amministrativa di natura penale e proporzionalità

La Corte riformula la seconda questione alla luce dell’articolo 23, paragrafo 3, della direttiva 2014/40. Ricorda che la disposizione lascia agli Stati membri un margine nella scelta delle sanzioni, purché siano efficaci, proporzionate e dissuasive. In assenza di armonizzazione completa del regime sanzionatorio, gli Stati membri possono anche adottare sistemi di responsabilità oggettiva, che non sono di per sé incompatibili con il diritto dell’Unione.

Tuttavia, tali sistemi devono restare idonei a indurre al rispetto della normativa e soprattutto rispettare il principio di proporzionalità. Nel caso di specie, il fatto che l’indicazione errata sulla confezione corrispondesse alla notifica resa dal fabbricante o dall’importatore ai sensi dell’articolo 20, paragrafo 2, non esclude la responsabilità dell’operatore a valle, poiché la notifica serve alle autorità per controllare il mercato e non esonera i distributori successivi.

La Corte precisa però che la proporzionalità vale anche nella determinazione dell’importo della sanzione: occorre considerare le circostanze individuali e graduare la pena in funzione della gravità dell’infrazione. Un’ammenda forfettaria, uguale per qualsiasi violazione e priva di modulazione, può risultare sproporzionata, soprattutto se l’errore contestato non viene differenziato in base all’entità dello scostamento o ad altri elementi del caso concreto.

Decisione

La Corte conclude che:

• l’articolo 23, paragrafo 2, in combinato disposto con l’articolo 2, punto 40, e con l’articolo 20, paragrafo 4, lettera b), i), della direttiva 2014/40, va interpretato nel senso che il divieto di immissione sul mercato non è limitato alla vendita al consumatore da parte del rivenditore;
• l’articolo 23, paragrafo 3, osta a una normativa nazionale che preveda una sanzione amministrativa penale non modulabile in base alla gravità dell’illecito e alle circostanze individuali del caso.

Principi di interesse pratico

Per gli operatori del settore, la pronuncia conferma che gli obblighi di conformità e i rischi sanzionatori riguardano tutti gli intermediari della filiera, non solo il venditore finale. Sul piano sanzionatorio, la Corte ammette sistemi severi anche in forma oggettiva, ma richiede che l’ammenda non sia automatica e indistinta, dovendo comunque consentire una valutazione concreta della gravità dell’illecito.