Sentenza n. 537/2026 - Bari, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato gli atti di gara, anche con due ricorsi per motivi aggiunti. In primo luogo ha denunciato la discrasia tra l’importo a base d’asta indicato nel disciplinare e quello risultante dai PEFA, deducendo violazione del d.lgs. 36/2023, del MTR-2 ARERA, dei principi di chiarezza, trasparenza, risultato, fiducia, par condicio, buon andamento ed economicità, nonché eccesso di potere per erronea presupposizione, illogicità, travisamento, contraddittorietà, difetto di istruttoria e motivazione. Ha poi contestato i requisiti di partecipazione, ritenendo sproporzionati il fatturato specifico di 220 milioni di euro, il requisito relativo a servizi svolti per comuni o ambiti con almeno 100.000 abitanti e l’assimilazione dei servizi analoghi a servizi identici; ha inoltre dedotto violazione degli artt. 10, 100, 113 e 58 del d.lgs. 36/2023 e dei principi di proporzionalità, accesso al mercato, concorrenza e risultato. Con il primo ricorso per motivi aggiunti ha contestato il requisito di fatturato globale, inizialmente fissato in 200 milioni di euro, ritenendolo superiore ai limiti normativi se rapportato alla durata settennale dell’appalto; ha lamentato la mancata concreta previsione dei criteri ambientali minimi e l’incertezza relativa ai costi della manodopera, anche alla luce del rinnovo del CCNL. Ha infine censurato il divieto di subappalto per i servizi operativi, deducendo violazione dell’art. 119 del d.lgs. 36/2023 e dei principi nazionali ed eurounitari in materia di subappalto. Dopo la sospensione e la rettifica della gara, con rideterminazione della base d’asta, del costo della manodopera, del fatturato globale e del requisito relativo all’iscrizione all’Albo Nazionale Gestori Ambientali, la ricorrente ha proposto un secondo ricorso per motivi aggiunti, insistendo sulle censure relative al requisito di capacità tecnica e professionale, rimasto fissato in 220 milioni di euro.

La decisione

Il TAR ha dichiarato improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse la censura relativa all’applicazione del MTR-2 ARERA, poiché la questione era stata superata dalla rettifica degli atti di gara e dalla pubblicazione del nuovo disciplinare. Ha precisato che la clausola sui requisiti di capacità tecnica e professionale non aveva natura escludente, non essendo stata dedotta l’impossibilità materiale di partecipare alla gara, ma soltanto la sproporzione dei requisiti; ciò non ha tuttavia condotto a una pronuncia di inammissibilità, poiché la censura è stata esaminata e respinta nel merito. Il giudice ha ritenuto legittimo il requisito di aver eseguito, nell’ultimo decennio, servizi analoghi per almeno 220 milioni di euro, riferiti a comuni o ambiti con almeno 100.000 abitanti. La determinazione quantitativa e qualitativa dei requisiti tecnici rientra nella discrezionalità della stazione appaltante e può essere più rigorosa dei minimi normativi, purché giustificata, funzionale e proporzionata. Nel caso concreto, il requisito è stato ritenuto congruo considerando il valore dell’appalto, la durata settennale, l’eventuale rinnovo biennale e la popolazione complessiva dell’ARO, superiore a 170.000 abitanti e distribuita in sette comuni. Il fatturato specifico richiesto, rapportato al decennio, corrispondeva a una media annua inferiore al valore annuo dell’appalto e risultava quindi coerente con l’esigenza di selezionare operatori capaci di gestire flussi economici e operativi analoghi. Il TAR ha escluso che la clausola imponesse servizi identici: la nozione di servizi analoghi era formulata in termini ampi e comprendeva diverse prestazioni appartenenti al medesimo settore dell’igiene urbana. Anche la soglia dei 100.000 abitanti è stata ritenuta proporzionata, in quanto riferita all’intero ambito di raccolta e non ai singoli comuni, e coerente con la necessità di verificare la capacità organizzativa di operare su territori vasti e popolosi. La censura relativa all’art. 113 del d.lgs. 36/2023 è stata giudicata non pertinente, poiché tale disposizione riguarda i requisiti di esecuzione e non quelli di partecipazione. Il giudice ha respinto anche la censura sui CAM, affermando che l’art. 57, comma 2, del d.lgs. 36/2023 richiede un inserimento sostanziale e concreto dei criteri ambientali minimi nella documentazione di gara, non essendo sufficiente un rinvio generico. Nel caso concreto, tuttavia, disciplinare, piano industriale, capitolato e criteri di valutazione dell’offerta tecnica contenevano specifici riferimenti alle clausole e ai criteri del decreto ministeriale 7 aprile 2025. È stata dichiarata improcedibile la censura sui costi della manodopera, in ragione delle modifiche apportate agli atti di gara. È stata infine respinta la censura sul divieto di subappalto dei servizi operativi: la limitazione è stata ritenuta giustificata dalle caratteristiche dell’appalto, dall’esigenza di assicurare omogeneità delle prestazioni su un territorio vasto ed eterogeneo, rafforzare il controllo delle attività e dei luoghi di lavoro, tutelare le condizioni di lavoro e prevenire infiltrazioni criminali. Il ricorso e i motivi aggiunti sono stati integralmente rigettati, con condanna della ricorrente al pagamento di 5.000 euro di spese in favore di Invitalia, oltre accessori di legge.

Norme richiamate

• art. 14 d.lgs. 36/2023

  Richiamato dalla ricorrente in relazione alla contestata determinazione dell’importo a base d’asta; la relativa censura è divenuta improcedibile per effetto della rettifica della gara.

• art. 100 d.lgs. 36/2023

  Consente di prescrivere, per gli appalti di servizi e forniture, requisiti speciali di capacità tecnica e professionale fondati sull’esecuzione di servizi analoghi nell’ultimo decennio. La loro concreta configurazione rientra nella discrezionalità della stazione appaltante, purché sia giustificata, funzionale e proporzionata.

• art. 113 d.lgs. 36/2023

  Ritenuto non pertinente alla controversia, poiché disciplina requisiti di esecuzione e non requisiti di partecipazione alla gara.

• art. 57, comma 2, d.lgs. 36/2023

  Le stazioni appaltanti e gli enti concedenti contribuiscono al conseguimento degli obiettivi ambientali ... attraverso l'inserimento, nella documentazione progettuale e di gara, almeno delle specifiche tecniche e delle clausole contrattuali contenute nei criteri ambientali minimi.

  Impone il rispetto sostanziale dei CAM mediante il loro concreto inserimento nella documentazione progettuale e di gara; non è sufficiente un rinvio generico alla normativa.

• art. 119 d.lgs. 36/2023

  Disciplina il subappalto. Il divieto o la limitazione riferita a specifiche prestazioni può essere ammessa quando sia motivata dalle caratteristiche dell’appalto e da esigenze di omogeneità, controllo, tutela del lavoro, sicurezza o prevenzione delle infiltrazioni criminali.

• art. 1 d.lgs. 36/2023

  Richiamato in relazione al principio del risultato, quale parametro generale dedotto dalla ricorrente a sostegno delle censure contro la disciplina di gara.

• art. 2 d.lgs. 36/2023

  Richiamato dalla ricorrente in relazione al principio della fiducia nell’azione amministrativa.

• art. 58 d.lgs. 36/2023

  Richiamato in relazione ai principi di apertura del mercato e alla contestata restrizione della partecipazione.

• art. 10 d.lgs. 36/2023

  Richiamato dalla ricorrente con riguardo alla disciplina dei requisiti di partecipazione.

• art. 108 d.lgs. 36/2023

  Richiamato in relazione ai criteri di valutazione dell’offerta economicamente più vantaggiosa e ai criteri ambientali premianti.

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  Richiamato dalla ricorrente in materia di congruità dell’offerta e costi della manodopera.

• art. 41, commi 13 e 14, d.lgs. 36/2023

  Richiamato in relazione alla determinazione e congruità dei costi della manodopera; la censura è stata dichiarata improcedibile dopo la rettifica degli atti di gara.

• artt. 55 e 56 c.p.a.

  Richiamati per le richieste di misure cautelari monocratiche, respinte.

• D.M. Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica 7 aprile 2025

  Definisce i CAM per l’affidamento dei servizi di raccolta e trasporto dei rifiuti urbani, pulizia e spazzamento stradale e relative forniture. Il TAR ha verificato che i criteri fossero concretamente recepiti nel disciplinare, nel piano industriale, nel capitolato e nei criteri di valutazione.

Massime di principio

• La stazione appaltante dispone di ampia discrezionalità nella determinazione quantitativa e qualitativa dei requisiti di capacità tecnica e professionale, anche oltre i minimi normativi, purché i requisiti siano giustificati dalle caratteristiche dell’appalto, funzionali alla sua corretta esecuzione e proporzionati rispetto al valore, alla durata, alla complessità organizzativa e all’estensione territoriale del servizio.
• Il requisito di esperienza relativo a servizi analoghi è legittimo quando individua prestazioni appartenenti al medesimo settore imprenditoriale o professionale, senza richiedere necessariamente servizi identici. La stazione appaltante può inoltre parametrarlo alla popolazione complessivamente servita da un ambito territoriale unitario, anziché alla popolazione dei singoli comuni, se l’appalto ha ad oggetto un servizio integrato per l’intero ambito.
• Nel settore dei servizi di igiene urbana, una soglia demografica riferita agli ambiti territoriali serviti può essere proporzionata quando è finalizzata a comprovare la capacità dell’operatore di organizzare e coordinare servizi su territori vasti, eterogenei e popolosi; la valutazione non deve essere condotta sulla sola dimensione dei singoli comuni inclusi nell’ambito.
• L’art. 57, comma 2, del d.lgs. 36/2023 richiede il rispetto sostanziale dei criteri ambientali minimi: non è sufficiente un generico richiamo ai CAM nella lex specialis, ma è necessario che specifiche tecniche e clausole contrattuali siano concretamente recepite nella documentazione di gara. Tale requisito può risultare soddisfatto mediante il coordinato contenuto di disciplinare, capitolato, piano industriale e criteri di valutazione dell’offerta tecnica.
• La limitazione del subappalto per determinate prestazioni operative può essere legittima quando la disciplina di gara individui e motivi specifiche ragioni connesse alle caratteristiche dell’appalto, quali l’esigenza di omogeneità del servizio, il controllo delle attività e dei luoghi di lavoro, la tutela delle condizioni di lavoro e della sicurezza o la prevenzione delle infiltrazioni criminali.
• La sopravvenuta rettifica degli atti di gara, quando incide sulla specifica questione dedotta, determina l’improcedibilità della relativa censura per sopravvenuto difetto di interesse; ciò non comporta automaticamente l’improcedibilità delle ulteriori censure relative a clausole rimaste invariate.

Come è indicizzato