Sentenza n. 4984/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno dedotto, con il primo motivo, la violazione e falsa applicazione dell'art. 1, commi 1131 e seguenti, della legge n. 178/2020 e dell'art. 69, comma 2, del d.l. n. 18/2020, nonché eccesso di potere per travisamento dei fatti, falsità dei presupposti, difetto di istruttoria, contraddittorietà e sviamento. In particolare, hanno contestato la debenza del canone per i mesi nei quali le sale bingo erano rimaste chiuse per effetto di provvedimenti normativi e amministrativi adottati durante la pandemia da Covid-19. Con il secondo motivo hanno dedotto, in via derivata, l'illegittimità della nota per contrasto della disciplina legislativa della proroga tecnica onerosa con gli artt. 2, 3, 24, 41, 97, 103, 113 e 117, comma 1, Cost., anche in relazione alla CEDU e alla Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, lamentando l'irragionevolezza dell'entità fissa del canone, non parametrata ai ricavi e al reale valore delle concessioni, nonché l'illegittimità della proroga senza previa risoluzione delle criticità che avevano impedito l'espletamento della gara. Le amministrazioni resistenti avevano eccepito il difetto di interesse, sostenendo la natura non provvedimentale della nota.

La decisione

Il TAR ha respinto l'eccezione relativa alla natura non provvedimentale dell'atto, ritenendo che la nota incidesse unilateralmente e in modo generalizzato sulla sfera giuridica dei concessionari, imponendo il pagamento del canone e disciplinandone le modalità. Ha inoltre affermato la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a., poiché la controversia riguardava l'esercizio della potestà amministrativa nell'ambito del rapporto concessorio e non meri profili patrimoniali. Il primo motivo è stato accolto: l'art. 69, comma 2, del d.l. n. 18/2020 deve essere interpretato nel senso che il canone non è dovuto per tutto il periodo in cui l'attività delle sale bingo sia stata sospesa per provvedimenti dell'autorità pubblica adottati per fronteggiare la pandemia, non soltanto per il periodo originariamente indicato dal d.P.C.M. 8 marzo 2020. La sospensione costituisce factum principis non imputabile al concessionario e, in applicazione del principio di sinallagmaticità del rapporto concessorio, esclude la debenza del canone, evitando una locupletazione dell'amministrazione. Il secondo motivo è stato anch'esso ritenuto fondato. In applicazione della sentenza della Corte di giustizia UE del 20 marzo 2025 e del principio di primazia del diritto dell'Unione, il TAR ha ritenuto illegittimo il sistema della proroga tecnica onerosa previsto dalla legge n. 178/2020, in quanto fondato su un canone fisso e non parametrato ai ricavi e all'utilità effettivamente conseguita. Le disposizioni nazionali incompatibili devono essere disapplicate. Per il periodo di riapertura delle sale, tuttavia, resta dovuta un'indennità, non un canone determinato rigidamente dalla legge, da rideterminarsi dall'Agenzia delle Dogane e dei Monopoli con provvedimenti discrezionali, anche provvisori, tenendo conto dei fatturati, dei vantaggi della proroga e dei sacrifici imposti agli operatori. Per il periodo di chiusura obbligatoria non è dovuto alcun canone. Il ricorso è stato accolto, la nota è stata annullata e le amministrazioni sono state condannate in solido alle spese, liquidate in euro 2.000 oltre accessori e rimborso del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 1, commi 1130-1133, l. n. 178/2020

  La disciplina della proroga tecnica onerosa e del canone fisso, nella parte incompatibile con il diritto dell'Unione europea, deve essere disapplicata; l'amministrazione deve rideterminare l'indennità dovuta per il periodo di effettiva riapertura.

• art. 1, comma 636, lett. c), l. n. 147/2013

  È la disposizione richiamata per la determinazione del canone delle concessioni bingo, la cui applicazione automatica è stata esclusa per il periodo di chiusura e ritenuta incompatibile, quanto alla misura fissa, con il diritto eurounitario per il periodo di proroga.

• art. 69, comma 2, d.l. n. 18/2020, conv. in l. n. 27/2020

  a seguito della sospensione delle attività delle sale bingo prevista dal Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri dell’8 marzo 2020 e successive modificazioni e integrazioni, non è dovuto il canone ... a decorrere dal mese di marzo e per tutto il periodo di sospensione dell’attività

  La non debenza del canone opera dinamicamente per tutto il periodo in cui l'attività è sospesa da provvedimenti dell'autorità pubblica adottati per fronteggiare la pandemia.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo sulle controversie relative a rapporti di concessione di beni o servizi pubblici quando siano coinvolti l'esercizio della potestà amministrativa e atti amministrativi generali, non meri profili patrimoniali.

• art. 74 c.p.a.

  Consente la definizione della controversia con sentenza in forma semplificata in presenza di una fattispecie già esaminata da numerosi precedenti della Sezione.

• art. 4, n. 3, TUE

  È richiamato quale fondamento del principio di primazia e dell'obbligo di assicurare l'effettività del diritto dell'Unione.

• art. 43 direttiva 2014/23/UE

  La proroga o modifica postuma della concessione è ammessa soltanto nelle ipotesi previste dalla direttiva; al di fuori di esse è necessario un nuovo procedimento selettivo.

Massime di principio

• Il canone relativo a una concessione per la gestione di sale bingo non è dovuto per tutto il periodo in cui l'attività sia stata sospesa per effetto di provvedimenti imperativi dell'autorità pubblica adottati per fronteggiare una situazione pandemica, poiché la sospensione costituisce un factum principis non imputabile al concessionario e, in applicazione della sinallagmaticità del rapporto concessorio, esclude la debenza del canone.
• Una nota amministrativa che, in attuazione di una legge, impone in modo generalizzato e unilaterale ai concessionari il pagamento del canone e ne disciplina le modalità incide direttamente sulle loro posizioni giuridiche ed è impugnabile come atto amministrativo generale.
• La proroga tecnica di una concessione non può essere disposta al di fuori delle ipotesi consentite dal diritto dell'Unione europea senza il previo esperimento di una nuova procedura selettiva; la norma nazionale incompatibile deve essere disapplicata dal giudice e dall'amministrazione.
• Quando la prosecuzione di fatto del rapporto concessorio abbia consentito l'esercizio dell'attività dopo la riapertura, l'illegittimità della proroga non esclude il pagamento di un'indennità, ma questa non può essere determinata in modo fisso e forfetario: deve essere parametrata all'utilità effettivamente conseguita, ai ricavi, ai vantaggi della proroga e ai sacrifici imposti al concessionario.
• In caso di proroga concessoria incompatibile con il diritto dell'Unione, l'amministrazione competente deve rideterminare l'indennità mediante provvedimenti discrezionali, anche provvisori nelle more dell'istruttoria, escludendo comunque qualsiasi corrispettivo per i periodi di chiusura obbligatoria dell'attività.

Come è indicizzato