Sentenza n. 1169/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

I genitori di un minore con disabilità intellettiva grave avevano chiesto al Comune, d'intesa con l'azienda sanitaria, la predisposizione di un progetto individuale di vita ai sensi dell'art. 14 della legge n. 328 del 2000 e della normativa regionale laziale. Dopo numerose riunioni dell'UVMD, una valutazione funzionale e la trasmissione di una proposta progettuale elaborata dai professionisti della famiglia, le amministrazioni non avevano adottato il progetto né si erano pronunciate in modo favorevole sulla proposta. Nella riunione del 18 marzo 2025 avevano dichiarato che il progetto era condivisibile ma non realizzabile per carenza di fondi e assenza di decreti attuativi chiari, comunicando inoltre che per i servizi vacanze sarebbe stata possibile una specifica istanza soltanto dal 1° gennaio 2026. Il TAR aveva annullato tali determinazioni e ordinato alle amministrazioni di rideterminarsi entro trenta giorni. L'azienda sanitaria ha appellato deducendo: il difetto di giurisdizione amministrativa sulla nota relativa ai servizi vacanze, ritenuta attinente alla fase di attuazione del progetto e quindi alla giurisdizione ordinaria; la natura meramente istruttoria e non decisoria del verbale UVMD; la necessità di impugnare l'inerzia mediante azione avverso il silenzio; il difetto di legittimazione passiva dell'azienda sanitaria, sostenendo che l'obbligo di adottare e finanziare il progetto gravasse esclusivamente sul Comune. Gli appellati hanno chiesto il rigetto dell'appello. Sono intervenuti ad adiuvandum il Comune e ad opponendum un'associazione nazionale rappresentativa delle persone con disabilità. È stata inoltre dichiarata tardiva e non esaminata la memoria dell'azienda sanitaria depositata oltre il termine di trenta giorni liberi anteriori all'udienza, previsto dall'art. 73, comma 1, c.p.a.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l'appello e confermato integralmente la sentenza del TAR. In via preliminare ha dichiarato tardiva la memoria dell'azienda sanitaria depositata il 9 dicembre 2025, non esaminandola per violazione del termine di cui all'art. 73, comma 1, c.p.a. Ha respinto la censura sul difetto di giurisdizione: la nota sui servizi vacanze era connessa alla definizione del progetto individuale e, non essendo riconducibile all'attuazione di un progetto già esistente, rientrava comunque nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo prevista dall'art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a. Ha ritenuto infondati anche i motivi relativi alla natura non decisoria degli atti e alla pretesa necessità di un ricorso avverso il silenzio. Le determinazioni della riunione UVMD del 18 marzo 2025 costituivano infatti un diniego sostanziale della richiesta di provvedere, espresso dopo circa due anni dall'istanza e motivato con l'assenza di risorse e di linee operative. L'amministrazione avrebbe dovuto anzitutto definire il progetto individuale, quale insieme coordinato di prestazioni sanitarie, riabilitative, assistenziali e di sostegno familiare, e solo successivamente affrontare le concrete modalità di attuazione e la disponibilità delle risorse. La carenza di fondi non giustificava quindi il mancato esercizio del potere di predisposizione del progetto, né risultavano indicate iniziative per reperire le somme necessarie. È stata inoltre riconosciuta la legittimazione passiva dell'azienda sanitaria, poiché la valutazione multidimensionale e la definizione del progetto sono di competenza congiunta del Comune e dell'azienda sanitaria. L'appello è stato pertanto respinto, con condanna dell'azienda sanitaria alle spese del grado, liquidate in euro 3.000 oltre oneri di legge.

Norme richiamate

• art. 14 l. 328/2000

  Il progetto individuale è predisposto, su richiesta dell'interessato, dal Comune, d'intesa con l'Azienda sanitaria locale; nell'ambito delle risorse disponibili deve comprendere la valutazione diagnostico-funzionale, le prestazioni di cura e riabilitazione a carico del Servizio sanitario nazionale, i servizi alla persona assicurati dal Comune e gli eventuali sostegni per il nucleo familiare.

  La disposizione impone la predisposizione di un progetto individuale integrato, su richiesta dell'interessato, mediante competenza congiunta del Comune e dell'azienda sanitaria. La previa definizione del progetto non può essere negata per la sola carenza di risorse, dovendo l'amministrazione prima individuare le prestazioni necessarie e poi affrontarne l'attuazione concreta.

• art. 3, comma 3, l. 104/1992

  Rileva quale base normativa del riconoscimento della condizione di handicap grave del minore beneficiario.

• art. 9 l.r. Lazio 11/2016

  Il piano personalizzato di assistenza è predisposto, d'intesa con il beneficiario, con il suo tutore legale o eventualmente con i suoi familiari, dal servizio sociale professionale, in collaborazione con le competenti strutture delle aziende sanitarie locali.

  Conferma il coinvolgimento necessario e collaborativo delle strutture dell'azienda sanitaria nella predisposizione del piano personalizzato di assistenza.

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Radica nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo la controversia relativa alla nota sui servizi vacanze, in quanto atto connesso alla definizione del progetto individuale e non alla mera attuazione di un progetto già esistente.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  termine di trenta giorni liberi antecedenti all'udienza

  Il mancato rispetto del termine per il deposito della memoria comporta la sua tardività e l'impossibilità per il giudice di esaminarla.

Massime di principio

• Il progetto individuale di vita previsto dall'art. 14 della legge n. 328 del 2000 costituisce un insieme coordinato di prestazioni sanitarie, riabilitative, assistenziali e di sostegno familiare, diretto ad assicurare in concreto l'integrale tutela e l'inclusione della persona con disabilità.
• La predisposizione del progetto individuale di vita, richiesta dall'interessato, rientra nella competenza congiunta del Comune e dell'azienda sanitaria locale; entrambe le amministrazioni sono quindi legittimate passivamente nel giudizio relativo al mancato esercizio di tale funzione.
• L'amministrazione non può sottrarsi alla predisposizione del progetto individuale limitandosi a invocare la carenza di risorse finanziarie o l'assenza di decreti attuativi chiari. Deve anzitutto definire il progetto sulla base della valutazione multidimensionale e delle esigenze accertate, indicando poi le concrete modalità di attuazione e le risorse necessarie.
• Quando, dopo un prolungato procedimento volto alla definizione di un progetto individuale, l'amministrazione dichiara che la proposta è condivisibile ma non realizzabile per carenza di fondi e assenza di linee operative, tale determinazione integra un diniego sostanziale e immediatamente impugnabile, non una mera attività istruttoria o una semplice inerzia.
• Un atto relativo a singoli servizi destinati alla persona con disabilità, adottato prima dell'esistenza di un progetto individuale e in connessione con la sua definizione, rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo ai sensi dell'art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a., anche se il servizio potrebbe successivamente costituire una modalità di attuazione del progetto.

Come è indicizzato