Sentenza n. 6107/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La proprietaria ha impugnato il diniego comunale di permesso di costruire relativo a un terreno acquistato nel 1991, sostenendo che l’obbligo di cessione gratuita dell’area, assunto dai precedenti proprietari nel 1977 nell’ambito del procedimento edilizio e trascritto, fosse un’obbligazione negoziale soggetta alla prescrizione ordinaria decennale. Secondo l’appellante, l’inerzia del Comune per oltre quarant’anni avrebbe estinto il diritto alla cessione ai sensi degli artt. 2934 e 2946 c.c.; il vincolo non avrebbe quindi potuto giustificare il diniego del titolo edilizio. In appello è stata dedotta anche l’erroneità del richiamo del TAR alla sopravvenuta approvazione del secondo Piano degli Interventi, ritenendo che tale richiamo potesse implicare una declaratoria di sopravvenuta carenza di interesse. L’appellante ha sostenuto che l’interesse all’annullamento permanesse anche in presenza di una nuova destinazione urbanistica incompatibile con l’edificazione, in funzione di un’eventuale domanda risarcitoria e ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR Veneto. Quanto al primo motivo, ha ritenuto che l’atto unilaterale d’obbligo, assunto quale elemento strutturale e imprescindibile del titolo edilizio e quale modalità di assolvimento degli oneri connessi all’intervento, conservi natura sostanzialmente pubblicistica. Gli obblighi di cessione o asservimento di aree a standard sono obbligazioni propter rem, si trasferiscono automaticamente agli aventi causa e restano a carico dell’attuale proprietario. Tali obblighi, diversamente dalle obbligazioni aventi contenuto meramente patrimoniale relative al pagamento di oneri di urbanizzazione, non sono soggetti alla prescrizione decennale, poiché sono funzionali in modo permanente all’attuazione della pianificazione urbanistica e alla cura dell’interesse pubblico. Il Collegio ha richiamato l’art. 2934, comma 2, c.c., osservando che la prescrizione non opera per i diritti indisponibili: il mancato esercizio del diritto alla cessione non può determinare l’estinzione di un obbligo strettamente connesso alla funzione urbanistica comunale. Quanto al secondo motivo, il Collegio ha chiarito che il riferimento del TAR al secondo Piano degli Interventi aveva valore meramente rafforzativo e non costituiva autonoma ratio decidendi. La decisione di primo grado era fondata principalmente sulla perdurante efficacia dell’obbligo di cessione. In ogni caso, la nuova pianificazione aveva destinato parte dell’area a zona F3 per verde pubblico, gioco e sport, rendendo incompatibile l’edificazione residenziale privata; tale deliberazione non era stata impugnata ed era divenuta definitiva. Le spese del grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 11 l. 241/1990

  accordi sostitutivi del provvedimento; applicazione dei principi del codice civile in materia di obbligazioni e contratti in quanto compatibili

  Gli accordi urbanistici sono strumenti consensuali di esercizio del potere amministrativo, caratterizzati dalla compresenza di elementi pubblicistici e civilistici; le regole civilistiche operano solo in quanto compatibili con la funzione pubblica dell’accordo.

• art. 1, comma 1-bis, l. 241/1990

  l’amministrazione, nell’adozione di atti di natura non autoritativa, agisce secondo le norme di diritto privato

  La disposizione non comporta l’automatica applicazione integrale della disciplina privatistica agli atti collegati all’esercizio della funzione urbanistica.

• art. 2934, comma 2, c.c.

  La prescrizione non opera per i diritti indisponibili

  L’obbligo pubblicistico di cessione di aree a standard, strettamente connesso alla pianificazione urbanistica e alla cura dell’interesse pubblico, riguarda un diritto non disponibile e non è quindi soggetto a prescrizione.

• art. 2946 c.c.

  prescrizione ordinaria decennale

  Il termine ordinario di prescrizione si applica alle obbligazioni patrimoniali disponibili, ma non agli obblighi urbanistici pubblicistici di cessione o asservimento di aree a standard.

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  accertamento dell’illegittimità dell’atto ai fini risarcitori

  La questione non è stata decisiva, poiché il motivo d’appello è stato respinto; il richiamo del TAR alla pianificazione sopravvenuta non costituiva una pronuncia di improcedibilità o di sopravvenuta carenza di interesse.

• art. 28 l. 1150/1942

  le opere necessarie a rendere una porzione di territorio idonea all’uso insediativo previsto dagli strumenti urbanistici vigenti

  La disciplina conferma il collegamento funzionale tra edificazione, opere di urbanizzazione e perseguimento dell’interesse pubblico all’ordinato assetto del territorio.

• art. 16 d.P.R. 380/2001

  È richiamato quale fondamento del collegamento tra attività edificatoria e realizzazione delle opere necessarie all’insediamento urbanistico.

Massime di principio

• Gli obblighi di cessione gratuita o di asservimento ad uso pubblico di aree a standard, assunti mediante atto unilaterale d’obbligo collegato al rilascio di un titolo edilizio, hanno natura pubblicistica e costituiscono elemento strutturale e condizione di legittimità dell’intervento edilizio.
• Gli obblighi urbanistici di cessione o asservimento delle aree a standard sono obbligazioni propter rem: si trasferiscono automaticamente agli aventi causa del proprietario originario, anche se il successivo acquirente non ha partecipato all’atto con cui l’obbligo è stato assunto, purché il vincolo sia opponibile e risulti dal titolo di acquisto secondo quanto accertato nel caso concreto.
• La prescrizione decennale si applica alle obbligazioni patrimoniali disponibili, come quelle relative al pagamento degli oneri di urbanizzazione, ma non agli obblighi pubblicistici di cessione o asservimento funzionali in modo permanente all’attuazione della pianificazione urbanistica e alla gestione delle infrastrutture pubbliche.
• Gli accordi urbanistici riconducibili all’art. 11 l. 241/1990 non sono meri contratti di diritto privato: i principi civilistici in materia di obbligazioni e contratti si applicano soltanto in quanto compatibili con la natura pubblicistica dell’accordo e con l’interesse pubblico perseguito.
• Il richiamo, nella motivazione della sentenza, a una sopravvenuta disciplina urbanistica incompatibile con l’intervento richiesto ha carattere meramente rafforzativo e non determina una sopravvenuta carenza di interesse quando la decisione sia fondata autonomamente sulla legittimità del diniego per altra ragione.

Come è indicizzato