Sentenza n. 7274/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Gli operatori avevano impugnato la disciplina attuativa dell’art. 13 d.lgs. 41/2024 sull’istituzione dell’Albo dei punti vendita ricariche (PVR), contestandone, tra l’altro, l’applicazione immediata prima della conclusione della gara per le nuove concessioni e l’assenza di un regime transitorio. Il TAR aveva accolto tale censura, ritenendo che le nuove regole non potessero applicarsi ai concessionari in proroga tecnica e agli esercenti collegati, ma aveva assorbito le restanti censure. Gli operatori hanno appellato la sentenza per l’erroneo assorbimento e riproposto i motivi di merito: illegittimità costituzionale del limite settimanale di 100 euro alle ricariche in contanti o con strumenti diversi da quelli tracciabili, dedotta violazione della legge delega e degli artt. 3, 4, 41 e 76 Cost., irragionevolezza e discriminazione rispetto al gioco fisico e alle regole antiriciclaggio, inesigibilità dell’obbligo per i PVR e pregiudizio economico; hanno inoltre censurato il divieto per i PVR di consentire prelievi dai conti di gioco, prospettando violazione degli artt. 3, 41 e 76 Cost. L’Agenzia ha proposto appello incidentale contro l’annullamento delle disposizioni della determina che rendevano immediatamente applicabile l’Albo ai concessionari in proroga e agli esercenti collegati, contestando l’incidenza sui rapporti concessori e il richiamo all’affidamento. Alcuni appellanti che non avevano ottenuto una nuova concessione hanno dichiarato di conservare interesse alla decisione di merito anche ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a. Le note e i documenti depositati dopo la rimessione della causa in decisione, relativi a una censura non articolata nel giudizio, sono stati contestati dall’Agenzia.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha ritenuto tardive e inammissibili le note e la documentazione depositate dopo che la causa era stata trattenuta in decisione, anche perché riferite a una censura estranea al giudizio. Ha accolto il primo motivo dell’appello principale: il TAR non poteva assorbire le altre censure, poiché la declaratoria di inefficacia dipendeva da una situazione temporanea, in attesa della gara, poi conclusa con l’aggiudicazione e la stipula delle nuove concessioni; inoltre, le censure erano autonome e l’accoglimento parziale non assicurava una tutela piena, senza che ricorressero le ipotesi ammesse di assorbimento. Ha quindi esaminato i motivi riproposti, respingendoli. La questione costituzionale sul limite di 100 euro settimanali per le ricariche in contanti o con strumenti non tracciabili è stata ritenuta manifestamente infondata: la misura è coerente con la delega perché diretta alla tutela della salute e alla prevenzione della ludopatia, è circoscritta a modalità di pagamento maggiormente occultabili e non è irragionevole né discriminatoria rispetto alla disciplina antiriciclaggio, al sistema bancario o al gioco fisico. La censura di inesigibilità è stata respinta perché l’art. 13, comma 5, quarto periodo, affida al concessionario l’adozione di misure informatiche per garantire il rispetto del limite; l’eventuale inidoneità tecnica va valutata nel caso concreto e non rende illegittima la previsione generale. È stata respinta anche la censura contro il divieto di prelievo presso i PVR: consentire il prelievo delle somme accreditate dopo la vincita equivale, nella sostanza, a consentire il pagamento della vincita, sicché il divieto costituisce sviluppo coerente della disciplina delegata e legittima limitazione dell’attività d’impresa in un settore regolato. Il ricorso incidentale dell’Agenzia è stato respinto: la disciplina dei servizi accessori è strettamente connessa al sistema concessorio; l’immediata applicazione del nuovo regime ai PVR poteva ridurre la rete degli esercenti e incidere indirettamente sull’attività dei concessionari in proroga. Era quindi illegittimo il doppio regime che rendeva immediatamente operativa la disciplina per i PVR e differiva quella relativa ai concessionari, prima della conclusione della gara. Le spese del doppio grado sono state compensate per la complessità e la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 13, comma 5, d.lgs. 41/2024

  La disposizione ha, quindi, rinviato alle apposite misure informatiche, funzionali a rendere, per l’appunto, esigibile il precetto. Ne consegue che la previsione normativa non può ritenersi illegittima in quanto recante un obbligo inesigibile, avendo, al contrario, assicurato gli strumenti per la sua esigibilità.

  Il limite alle ricariche in contanti e con gli altri strumenti individuati dalla legge non è illegittimo per inesigibilità, poiché la norma attribuisce al concessionario il compito di predisporre misure informatiche idonee a garantirne il rispetto; l’eventuale insufficienza di tali misure rileva nel caso concreto.

• art. 15, commi 1 e 2, lett. a), l. 111/2023

  Nel caso di specie, la regola deve ritenersi rispettosa della ratio della norma delegante, che era, chiaramente, volta a far introdurre misure idonee ad evitare la tutela dei soggetti più vulnerabili e a prevenire i disturbi da gioco d’azzardo e il gioco minorile. La disposizione si inserisce, quindi, nell’alveo delle scelte di fondo del legislatore delegante, volte anche alla tutela della salute e al contrasto alla ludopatia.

  La legge delega copre misure dirette a tutelare i soggetti vulnerabili e prevenire la ludopatia anche quando non individua espressamente la specifica tecnica normativa adottata, purché essa sia coerente con la ratio e con le scelte di fondo della delega.

• art. 76 Cost.

  L’estensione del divieto al prelievo è, quindi, chiaramente funzionale a dare effettività al divieto di pagamento e, come tale, deve ritenersi norma coerente rispetto al quadro normativo della delega e alle scelte di fondo dalla stessa effettuate (Corte Costituzionale, sentenza 23 gennaio 2024, n. 22).

  Non eccede la delega l’estensione ai prelievi dai conti di gioco del divieto di pagamento delle vincite presso i PVR, quando il prelievo costituisce, nella sostanza, pagamento indiretto e successivo della vincita.

• art. 34, comma 3, c.p.a.

  Per coloro che non si sono aggiudicati la concessione hanno, comunque, evidenziato di aver interesse ad una decisione sul merito anche ai sensi dell’art. 34, comma 3, c.p.a.

  Il testo registra che gli appellanti non aggiudicatari hanno invocato l’interesse a una decisione di merito ai sensi della disposizione, ma non sviluppa uno specifico principio interpretativo su di essa.

• art. 112 c.p.c.

  Si precisa che le questioni esaminate esauriscono la disamina dei motivi ritualmente veicolati attraverso l’impugnazione principale e quella incidentale, essendo stati toccati tutti gli aspetti rilevanti a norma dell’art. 112 c.p.c., in aderenza al principio sostanziale di corrispondenza tra il chiesto e pronunciato

  Il giudice dichiara di aver esaminato tutte le questioni rilevanti ritualmente sottoposte con l’impugnazione principale e incidentale, nel rispetto della corrispondenza tra chiesto e pronunciato.

• art. 26 c.p.a.

  Le spese di lite del doppio grado di giudizio possono essere compensate ai sensi degli articoli 26 del codice del processo amministrativo e 92 del codice di procedura civile, come risultante dalla sentenza della Corte Costituzionale 19 aprile 2018, n. 77, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di quest’ultima disposizione nella parte in cui non prevede che il giudice possa compensare le spese tra le parti, parzialmente o per intero, anche qualora sussistano altre analoghe gravi ed eccezionali ragioni, da individuarsi nella complessità e nella novità delle questioni esaminate.

  Le spese possono essere compensate anche in presenza di altre analoghe gravi ed eccezionali ragioni, qui individuate nella complessità e novità delle questioni.

• art. 92 c.p.c.

  Le spese di lite del doppio grado di giudizio possono essere compensate ai sensi degli articoli 26 del codice del processo amministrativo e 92 del codice di procedura civile, come risultante dalla sentenza della Corte Costituzionale 19 aprile 2018, n. 77, che ha dichiarato l’illegittimità costituzionale di quest’ultima disposizione nella parte in cui non prevede che il giudice possa compensare le spese tra le parti, parzialmente o per intero, anche qualora sussistano altre analoghe gravi ed eccezionali ragioni, da individuarsi nella complessità e nella novità delle questioni esaminate.

  La disposizione, come risultante dalla declaratoria costituzionale richiamata, consente la compensazione totale o parziale delle spese per gravi ed eccezionali ragioni analoghe, tra cui la complessità e la novità delle questioni.

Massime di principio

• Nel giudizio impugnatorio, l’assorbimento di censure autonome è ammesso solo nei casi riconosciuti dalla legge, di pregiudizialità necessaria o per ragioni di economia processuale; non è giustificato da una temporanea inefficacia dell’atto quando l’evento che la determina è in corso e il successivo completamento del procedimento può rendere nuovamente attuali le censure.
• L’assorbimento non è consentito quando il ricorso è accolto solo parzialmente e le ulteriori censure sono autonome e dirette contro il contenuto sostanziale della disciplina, poiché in tal caso non è assicurata una tutela piena e non ricorrono, per ciò solo, ragioni di economia processuale.
• La delega legislativa può coprire misure non nominate testualmente, purché, considerate nel quadro sistematico e teleologico, siano coerenti con la ratio e restino nell’alveo delle scelte di fondo operate dal legislatore delegante.
• Un limite alle ricariche di gioco in contanti o con strumenti non tracciabili può essere giustificato dalla tutela della salute e dalla prevenzione della ludopatia, se circoscritto alle modalità di pagamento che agevolano l’occultamento della spesa; la legittimità della misura non si valuta mediante raffronti con discipline aventi finalità diverse, come quelle antiriciclaggio o i meri depositi bancari.
• Il divieto di pagamento delle vincite presso punti vendita accessori può estendersi ai prelievi delle somme accreditate sul conto di gioco quando questi realizzino, nella sostanza, il pagamento indiretto della vincita e l’estensione sia coerente con la finalità della disciplina delegata.
• Quando una riforma ridisegna unitariamente concessioni e servizi accessori strettamente connessi, l’amministrazione non può applicare immediatamente ai soli servizi accessori un nuovo regime idoneo a incidere sui rapporti concessori ancora in proroga, differendo invece l’applicazione del nuovo assetto ai concessionari fino al completamento della gara.

Come è indicizzato