Corte di giustizia, Sentenza C-337/19

Esenzione degli utili in eccesso in Belgio e nozione di "regime di aiuti"

La pronuncia riguarda un’impugnazione della Commissione contro la sentenza del Tribunale che aveva annullato la decisione 2016/1699 relativa al regime belga di esenzione degli utili in eccesso (excess profit rulings). La Corte, quarta sezione, si pronuncia su una questione centrale per il contenzioso in materia di aiuti di Stato fiscali: quando una misura basata su tax ruling e prassi amministrativa può essere qualificata come "regime di aiuti" ai sensi dell’articolo 1, lettera d), del regolamento 2015/1589.

Parti e contesto processuale

In primo grado avevano agito il Regno del Belgio e Magnetrol International contro la Commissione europea; la decisione impugnata aveva dichiarato incompatibile con il mercato interno il regime di esenzione degli utili in eccesso e ne aveva ordinato il recupero. In impugnazione, la Commissione chiede l’annullamento della sentenza del Tribunale; il Belgio propone anche un’impugnazione incidentale. Hanno intervenuto diversi beneficiari o potenziali beneficiari del regime, tra cui Soudal, Esko-Graphics, Flir Systems Trading Belgium, Anheuser-Busch InBev, Ampar, Atlas Copco, Wabco Europe e Celio International.

Quadro normativo richiamato

La Corte richiama in particolare:

• l’articolo 107 TFUE e l’articolo 108 TFUE, nonché l’articolo 108, paragrafo 3, TFUE;
• il regolamento (UE) 2015/1589, in particolare l’articolo 1, lettera d), sulla nozione di "regime di aiuti", e l’articolo 1, lettera e), sugli aiuti individuali;
• l’articolo 16, paragrafo 1, del regolamento 2015/1589, sul recupero;
• l’articolo 56 dello Statuto della Corte e l’articolo 61, primo comma, dello Statuto, per l’impugnazione e il potere di statuire nel merito;
• le disposizioni interne belghe rilevanti, in particolare l’articolo 185, paragrafo 2, del CIR 92, la legge del 24 dicembre 2002, la legge del 21 giugno 2004 e la circolare amministrativa del 4 luglio 2006.

Origine del regime contestato

Il regime belga riguardava l’esenzione degli utili considerati "in eccesso" rispetto all’utile di libera concorrenza delle società belghe appartenenti a gruppi multinazionali. La Commissione ha ritenuto che le decisioni anticipate con cui venivano concesse tali esenzioni costituissero un regime di aiuti basato sull’articolo 185, paragrafo 2, lettera b), del CIR 92, come applicato dalle autorità fiscali belghe in modo costante e sistematico. La decisione controversa individuava quali elementi del regime il testo normativo, il preambolo della legge del 21 giugno 2004, la circolare del 2006 e le risposte ministeriali in Parlamento, e affermava che le decisioni anticipate erano semplici modalità tecniche di attuazione.

Motivazione del Tribunale poi censurata in appello

Il Tribunale aveva annullato la decisione della Commissione ritenendo che il sistema non soddisfacesse i requisiti dell’articolo 1, lettera d), del regolamento 2015/1589. In sintesi, aveva escluso che esistesse un vero regime di aiuti perché:

• gli atti identificati dalla Commissione non costituivano, a suo avviso, una base normativa sufficiente;
• la concessione delle esenzioni richiedeva ulteriori misure di attuazione;
• i beneficiari non erano definiti in linea generale e astratta;
• di conseguenza, non occorreva esaminare gli altri motivi di ricorso.

Ricevibilità dell’impugnazione

La Corte respinge le eccezioni di irricevibilità sollevate dal Belgio e da Magnetrol International. Ribadisce che l’impugnazione deve colpire il dispositivo della sentenza e non solo la motivazione; nel caso concreto, la Commissione contestava effettivamente il punto del dispositivo che annullava la decisione controversa. La Corte afferma inoltre che i motivi della Commissione sollevavano questioni di diritto sull’interpretazione dell’articolo 1, lettera d), e non una mera richiesta di nuova valutazione dei fatti.

Ragionamento della Corte sulla nozione di "atto"

La Corte interpreta l’articolo 1, lettera d), nel senso che la nozione di "atto" non si limita necessariamente a un testo normativo formale. Essa osserva che la formulazione della norma, letta nel suo contesto e alla luce della sua finalità, consente di includere anche una prassi amministrativa costante, qualora essa riveli un "approccio sistematico" con caratteristiche tali da soddisfare i requisiti del regime di aiuti.

La Corte richiama la propria giurisprudenza precedente, in particolare Germania e Pleuger Worthington, per ribadire che, in assenza di una base giuridica formale, la Commissione può fondarsi su un complesso di circostanze che riveli un regime di aiuti di fatto. Da ciò deduce che anche una sistematica applicazione contra legem di una disposizione fiscale può costituire la base del regime, se adeguatamente dimostrata.

Errore di diritto del Tribunale

La Corte censura il Tribunale perché ha limitato la propria analisi agli atti elencati al punto 99 della decisione controversa e non ha tratto le conseguenze della constatazione, contenuta nella decisione della Commissione, secondo cui il regime derivava anche da una prassi amministrativa costante. Il Tribunale, secondo la Corte, ha erroneamente presunto che, se alcuni elementi essenziali del regime emergevano dalle decisioni anticipate stesse e non dagli atti normativi, ciò implicasse automaticamente la necessità di ulteriori misure di attuazione.

La Corte sottolinea invece che:

• la questione delle ulteriori misure di attuazione deve essere valutata alla luce dell’atto o del complesso di circostanze che costituisce la base del regime;
• una semplice applicazione tecnica non è una misura di attuazione ulteriore;
• la presenza di una prassi sistematica può dimostrare che le autorità nazionali non disponevano in concreto di un vero margine discrezionale.

Beneficiari definiti in linea generale e astratta

Secondo la Corte, anche la terza condizione dell’articolo 1, lettera d), è stata mal valutata dal Tribunale. Poiché essa dipende dalle prime due condizioni, l’errore sulla nozione di "atto" e sulle ulteriori misure di attuazione ha viziato anche il ragionamento relativo alla definizione dei beneficiari. Il Tribunale ha attribuito eccessivo peso agli atti formali e ha trascurato che l’approccio sistematico descritto dalla Commissione poteva delineare i beneficiari in termini generali e astratti.

Motivi sulla prova dell’"approccio sistematico"

La Corte esamina poi la motivazione ad abundantiam del Tribunale, che aveva comunque ritenuto insufficiente la prova di un approccio sistematico da parte della Commissione. Anche qui la Corte accoglie le censure della Commissione: rileva che il campione di 22 decisioni anticipate su 66 era stato selezionato in modo coerente, coprendo l’inizio, la metà e la fine del periodo considerato, e rappresentava un terzo delle decisioni totali. Tale campione poteva dunque essere considerato rappresentativo di una prassi sistematica.

La Corte inoltre corregge due rilievi del Tribunale:

• le decisioni meramente illustrative richiamate dalla Commissione non erano decisive per la dimostrazione dell’approccio sistematico;
• il Tribunale aveva snaturato alcuni passaggi della decisione controversa, in particolare sul ruolo della condizione della nuova situazione e sul metodo di calcolo degli utili in eccesso.

Autonomia fiscale e competenze dell’Unione

La Corte respinge il primo motivo del Belgio e la corrispondente parte del terzo motivo di Magnetrol International, secondo cui la Commissione avrebbe invaso la competenza fiscale degli Stati membri. Ribadisce che l’autonomia tributaria nazionale esiste, ma deve esercitarsi nel rispetto del diritto dell’Unione, incluse le regole sugli aiuti di Stato. La Commissione, pertanto, non ha ecceduto le sue competenze limitandosi a verificare se una misura fiscale nazionale costituisse aiuto di Stato incompatibile con il mercato interno.

Dispositivo e conseguenze processuali

La Corte:

• annulla la sentenza del Tribunale;
• respinge nel merito i primi due motivi nella causa T‑131/16 e il primo motivo e la prima parte del terzo motivo nella causa T‑263/16;
• rinvia la causa al Tribunale per l’esame dei motivi residui, relativi in particolare a vantaggio, selettività, legalità e recupero;
• riserva le spese.

Principio affermato

La pronuncia chiarisce che, nel diritto degli aiuti di Stato, la nozione di "regime di aiuti" può includere una prassi amministrativa costante e sistematica delle autorità nazionali, anche quando essa comporti l’applicazione contra legem di una disposizione fiscale; in tale ipotesi la Commissione può utilizzare tale prassi per identificare la base del regime, accertare l’assenza di ulteriori misure di attuazione e individuare i beneficiari in termini generali e astratti. La sentenza rafforza quindi la possibilità di ricondurre a controllo UE regimi fiscali di fatto, senza che l’autonomia fiscale degli Stati membri possa sottrarli alla disciplina sugli aiuti di Stato.