Cassazione Civile, Sentenza n. 35900/2023 del 22/12/2023

Esito

La controversia

Impugnazione di avvisi di accertamento IMU/ICI relativi a numerose particelle (anni 2008-2015) con rilevanti censure: illegittima qualificazione di terreni come aree fabbricabili nonostante la ricaduta in zona E (agricola) del PRG; errata determinazione del valore unitario applicato (€ 78,21/mq); carenza di potere della concessionaria (Tre Esse) a notificare l'atto; omessa pronuncia su domande incidenti (es. annullamento parziale dell'avviso, non applicazione sanzioni per incertezza normativa); duplicazione di imposizione per aree pertinenziali; corretta applicazione delle sanzioni (omessa dichiarazione vs omesso versamento) e mancata applicazione del cumulo giuridico/continuazione per violazioni ripetute.

La decisione

Il ricorso per cassazione e' stato parzialmente accolto nei punti essenziali: - respinte le doglianze sulla carenza di motivazione complessiva e sull'illegittimita' del potere della concessionaria; confermata la possibilita' di qualificare come aree fabbricabili terreni inseriti nel piano regionale delle attivita' estrattive (anche se formalmente in zona E del PRG) in quanto sussiste potenzialita' edificatoria e avvio della trasformazione urbanistica; - rigettati i motivi che contestavano la natura agricola e la pertinenzialita' di talune particelle (motivi 1,2,3,5,7); - accolti e rinviati al giudice di merito i motivi n. 4 e 6 relativi alla determinazione del valore delle aree (art. 5, comma 5, D.Lgs. 504/1992): la pronuncia di merito non ha valutato i criteri tassativi di stima (zona, indice di edificabilita', destinazione d'uso, oneri di adattamento, prezzi medi di mercato) e non ha deciso sulla specifica contestazione del valore di € 78,21/mq; - accolto il motivo n. 8: la sanzione per omesso versamento doveva essere assorbita dalla sanzione per omessa dichiarazione (il regime sanzionatorio graduato impedisce l'applicazione separata delle due sanzioni come era stata comminata); - accolto il motivo n. 9: la Commissione ha errato nel negare l'applicazione del cumulo giuridico/continuazione attenuata per plurime annualità, dovendosi applicare l'art. 12, comma 5, D.Lgs. 472/1997 e rideterminare la sanzione complessiva. In sintesi: parziale vittoria della ricorrente; questioni di merito sul valore e sui calcoli sanzionatori e sul cumulo rinviate per nuovo esame conforme ai criteri indicati dalla Cassazione.

Norme richiamate

• art. 5, comma 5, D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 504

  Per le aree fabbricabili, il valore è costituito da quello venale in comune commercio all’1 gennaio dell'anno di imposizione, avendo riguardo alla zona territoriale di ubicazione, all'indice di edificabilità, alla destinazione d'uso consentita, agli oneri per eventuali lavori di adattamento del terreno necessari per la costruzione, ai prezzi medi rilevati sul mercato dalla vendita di aree aventi analoghe caratteristiche

  La Corte ha ritenuto obbligatorio che il giudice di merito applichi e motivi il calcolo del valore delle aree fabbricabili secondo questi parametri; l'omissione di tale verifica giustifica la cassazione e il rinvio per nuovo accertamento.

• art. 2, comma 1, lett. b), D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 504

  Per area fabbricabile si intende l'area utilizzabile a scopo edificatorio in base agli strumenti urbanistici generali o attuativi ovvero in base alle possibilità effettive di edificazione determinate secondo i criteri previsti agli effetti dell'indennità di espropriazione per pubblica utilità. Sono considerati, tuttavia, non fabbricabili i terreni posseduti e condotti dai soggetti indicati nel comma 1 dell'articolo 9, sui quali persiste l'utilizzazione agro-silvo-pastorale ...

  La Corte ha applicato una nozione estesa di "area fabbricabile" che comprende la potenzialità edificatoria anche quando l'indizio proviene dall'inserimento nel piano delle attività estrattive: cioè la qualifica urbanistica formale o la concreta potenzialità edificatoria possono far ritenere l'area fabbricabile ai fini IMU.

• art. 12, comma 5, D.Lgs. 18 dicembre 1997, n. 472

  La norma sul cumulo/continuazione attenuata impone che, per violazioni ripetute su più annualità riferibili a una stessa serie, l'ufficio (o il giudice) ricostruisca una serie unitaria e applichi una sanzione unica aumentata secondo le modalità previste; la Cassazione ha richiamato l'obbligo del giudice di correggere la mancata applicazione del cumulo.

• art. 112 cod. proc. civ.

  Violazione per omessa pronuncia su motivi decisivi: la Corte ha accolto l'eccezione di omessa pronuncia su alcune richieste (es. valore € 78,21) e ha disposto il rimedio previsto, anche impiegando il potere di integrazione della motivazione (art. 384 c.p.c.) ove possibile o rimandando per gli accertamenti di fatto necessari.

• art. 10, comma 4, D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 504

  Stabilisce l'obbligo di dichiarare gli immobili e le variazioni; la Corte ha richiamato la disciplina sull'obbligo dichiarativo come presupposto della graduazione sanzionatoria applicabile.

• art. 14 (sanzioni), D.Lgs. 30 dicembre 1992, n. 504 (come modificato)

  La Corte ha richiamato il regime sanzionatorio graduato: la massima sanzione si applica per l'omessa dichiarazione con omesso versamento; ne consegue che l'applicazione cumulativa della sanzione per omessa dichiarazione e di una separata sanzione per omesso versamento (come era stato fatto) è errata e va rideterminata tenendo conto dell'assorbimento previsto dal sistema normativo.

• art. 8, D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 546

  Disciplina l'effetto dell'incertezza normativa sulle responsabilità sanzionatorie. La Corte ha spiegato che l'esimente per incertezza richiede indici di obiettiva incertezza e che nella specie non ricorrono, data la linea giurisprudenziale consolidata sulla materia.

• art. 52 e art. 59, D.Lgs. 446/1997

  Richiamati nel contesto dell'esternalizzazione del servizio di accertamento e della delibera comunale di determinazione dei valori: la Corte ha ritenuto che la legittimazione ad accertare della concessionaria discenda dal contratto di concessione e che le delibere comunali siano atti conoscibili con pubblicità, non necessariamente allegabili all'avviso.

Massime di principio

• Aree inserite in piani settoriali per attività estrattive possono essere qualificate, ai fini IMU, come "aree fabbricabili" sulla base della potenzialità edificatoria, anche se formalmente in zona agricola nel PRG; rileva la potenzialità economica e l'avvio del procedimento di trasformazione urbanistica.
• La determinazione del valore delle aree fabbricabili deve rispettare i parametri tassativi dell'art. 5, comma 5, D.Lgs. 504/1992 (zona, indice di edificabilità, destinazione d'uso, oneri di adattamento, prezzi di mercato): la mancata valutazione motivata di tali elementi comporta annullamento e rinvio.
• La legittimazione della concessionaria a notificare avvisi trova titolo primario nel contratto di concessione e la delibera comunale di affidamento è atto conoscibile tramite pubblicità; non sempre è necessario allegare la delibera all'avviso se richiamato il contratto.
• La natura pertinenziale di aree esclude l'autonoma tassazione solo se provata con elementi concreti che dimostrino una destinazione durevole e tale da impedire l'edificabilità senza radicale trasformazione; l'onere probatorio grava strettamente sul contribuente e la valutazione del fatto resta prerogativa del giudice di merito.
• In materia sanzionatoria tributaria occorre rispettare la graduazione prevista: l'omessa dichiarazione che si accompagna all'omesso versamento comporta la sanzione più grave e l'eventuale sanzione per omesso versamento non deve essere cumulata separatamente quando la disciplina prevede l'assorbimento.
• Quando si tratta di violazioni ripetute per più annualità riferibili a una stessa serie, si applica il principio del cumulo giuridico/continuazione attenuata (art. 12, comma 5, D.Lgs. 472/1997): l'ufficio o il giudice deve ricostruire la serie e determinare un'unica sanzione secondo le regole previste.